营商环境评价对法院助推法治化营商环境建设的影响研究

                              ----以内蒙古W市法院为例                                                                                     

                       李金金 内蒙古乌海市中级人民法院，研究室副主任

内容摘要：营商环境评价指标中，从法院涉及的指标“执行合同”“办理破产”等所占份额体现出法院作为司法机关是法治的关键环节，也是法治化营商环境建设的主力军。本文以营商环境评价与法院工作的关系为切入点，重点分析了司法公正、司法效率等方面对一地区法治化营商环境的影响，以营商环境评价指标的内容为出发点探析一地区优化法治化营商环境的路径。

关键词：营商环境评价指标   司法公正    司法效率    破产案件审理    市场活力

法治是市场经济良好运行的根基，为市场主体自主经营、公平竞争和合法权益保障提供强有力的支撑，对营商环境具有重要保障作用。2003年，世界银行开始以国家为单位考察单位、以具体城市为考察对象，对全球191个经济体进行评价，营商环境为其中重要的评价指标。2013年至今，我国营商环境全球排名从第96位跃升至最新的第31位。2018年11月28日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，听取优化营商环境工作汇报，决定开展中国营商环境评价，自此我国国内也开始营商环境评价工作。2019年年底，内蒙古自治区第一次组织了区内营商环境评价工作。自此营商环境不在是陌生词汇，上到国家，下至区县，人人皆知营商环境。

  在世界银行营商环境评价指标体系11项一级指标中，“执行合同”和“办理破产”是与法院关系最直接的两个指标。在我国营商环境评价的18个一级指标中，法院作为第一责任部门开展工作的有3项指标。从营商环境评价指标占比不难看出，法院作为司法机关是法治的关键环节，也是法治化营商环境建设的主力军。

  一、营商环境指标评价促进司法保障营商环境建设       

  （一）司法公正是维护市场统一与公平的保障。

法治是市场经济良好运行的根基，为市场主体自主经营、公平竞争和合法权益保障提供强力支撑。公正严明的司法, 对市场主体人身、财产权益实行全面、平等的保护, 是每一个市场主体的期待。“执行合同”指标对司法程序质量指数的考量中诉讼程序、案件管理等方面的考量正体现出对司法公正的评判。

在市场环境不断完善的今天，越来越多的市场主体在选择投资地区时将当地的司法保障情况纳入考量范围。一方面，公正司法有效维护市场市场秩序。例如，近几年W市法院受理的商事案件中有很多投资人是南方企业，在案件审理过程中，他们十分关注的问题就是当地房源是否涉及地方保护主义问题。当地法院对在本地投资所有企业无差别对待，对涉企纠纷进行公平公正的审理，既能够维护市场经济规则和秩序，又益于增加投资吸引力，实现招商引资。另一方面，公正司法能够有效规范行政权正当行使。法院作为中立的司法机关，不代表任何特定的社会利益，仅是针对纠纷产生的事实进行判断，对于地方政府偏袒本地企业，人为设置壁垒引起的相关纠纷能够公正处理，对净化当地投资环境，维护市场统一和秩序意义重大。

（二）司法效率是市场主体实现诉讼目的的保障。

“效率”是市场主体的永恒追求，市场经济对市场主体的要求是简便快捷，诉讼效率也在其中。在“执行合同”指标中，衡量解决一起商业纠纷所耗费的时间、费用即是考核诉讼效率的体现。

诉讼效率也是司法活动的重要价值目标。从立案到执行，法院高效审理完毕各类民商事案件，正是司法权威的有力彰显。在2021年度内蒙古自治区营商环境评价中，W市法院的“执行合同”指标进入了前三名，与W市法院开展综合执行工作改革，提升审判质效密不可分。提高诉讼效率，可以降低诉讼参与人的时间、经济成本，提升诉讼满意度。若案件久拖不决，不仅影响当事人的诉讼目的，也会扩大其经济损失，更会降低当事人对当地司法环境的满意度，损害投资信心。

（三）破产案件办理激发市场更新活力。

  运行良好、充满活力的市场经济，不仅需要便捷的市场准入机制，还需要健全、健康的市场退出机制。营商环境评价指标体系中，“办理破产”指标是对法院在企业结束运营过程中工作质量的考量。高效运转的破产程序能够使失去生存能力的企业迅速退出市场，推动资本重新配置，促进就业和经济增长。该项指标包括时间、成本、回收率、破产框架力度指数四个二级指标。内蒙古自治区在“办理破产”的评价中参照世界银行的评价方式，采用前沿距离评分法，对各盟市的“办理破产”指标进行量化评估。作为市场主体退出的最后一道关卡，破产案件审理工作兼具救助市场主体，促使丧失经营价值的企业和产能及时退出市场，实现优胜劣汰的功能。

  激发一个地区的市场活力，不仅仅要吸引优秀的投资，也要加快本地企业的更新步伐。W市法院在内蒙古自治区2020年营商环境指标评价中，办理破产的成绩为12盟市之首，根本原因在于2020年受理了一起破产重整案件，该案为W市受理的首例破产重整案件，案涉资产超2亿，另涉及300余名职工的安置问题。在破产重整过程中，W市法院主动向企业提供司法服务，对企业面临的诉讼风险进行预判分析，加强与地方政府的联动，对职工安置、厂区安保等问题共同开展工作。该起破产重整案仅用不到三个月的时间就成功审结，取得了良好的法律效果、社会效果和政治效果。该企业经过重整后重新换发了生机，为地方经济的发展持续贡献力量。由此可见，法院在审理破产案件助力盘活市场经济中发挥着越来越重要的作用。

  二、W市法治化营商环境建设现状分析

  W市已经连续三年参加内蒙古自治区营商环境指标评估工作，从营商环境指标评估结果不难看出W市法院在法治化营商环境建设方面还存在诸多问题。

  （一）司法效率与市场主体需求存在差距。

司法效率最明显的体现就是在案件审结时间上面，案件快又好的审理完毕，既是案件承办法官追求的目标也是案件当事人的最大心愿。但是在司法实践中，还存在诸多不利因素，影响司法效率持续提升。

1.统一法律适用相关制度不完善，一定程度增加当事人诉累。在案件审理中，由于不同法官对于法条的理解和适用不同，类案不同判的现象偶有发生。这类案件经常伴随着案件审级多、审理周期长等问题，当事人对案件结果的满意度也大打折扣。最高法院在司法改革中确立了专业法官会议和审判委员会相关制度，旨在在总结审判经验、统一裁判标准上发挥重要的作用，并于2017年4月印发了《最高人民法院关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见（试行）》，从审判监督方面对专业法官会议制度进行了进一步明确。但在具体实践中，基层法院对专业法官会议的应用差强人意。W市有个别法院还未建立专业法官会议制度，已经建立的在会议操作流程的科学性与合理性方面仍然有待进一步细化。目前通过专业法官会议形成的典型案件极少，发挥统一类案裁判标准和法律适用的作用不够显著。

2.民事案件繁简分流运行不够畅通，简案快审效果体现不明显。案多人少是近几年各地法院面临的共同难题，如何在员额法官人数稳定但案件量逐年上升的情况下仍然能够快速结案，提升群众的司法满意度就成了亟待解决的问题。2016 年最高人民法院印发了推进案件繁简分流的相关指导意见，2020年再次针对繁简分流出台试点方案，进一步推进案件繁简分流工作开展。在繁简分流工作开展的这几年来，W市也在积极利用案件繁简分流提升案件办理效率。在2021年的“执行合同”指标考核中，W市的办理案件时间较之前大大缩短，但是对标先进地区仍有不足。例如，个别法院案件繁简分流工作未建立起系统完善的分案模式，繁案与简案的区分主要以立案法官通过案由、标的等进行人工区分为主，比较依赖分案人个人的工作经验，分案智能化程度不够高。分流到速裁团队的案件，符合简案快审条件的案件由速裁团队进行审理，对于不符合速裁的案件，需要进行二次分流，送至相关业务庭办理，因此不同分案人繁简案分流的差错率不同，也一定程度影响案件的办理效率。

3.多元化纠纷解决机制发挥作用不充分，纠纷解决路径不畅通。为寻求高效化解矛盾纠纷的路径，最高人民法院下大力气推动多元解纷工作，为此出台了一系列指导性文件，并在 2021 年 3 月召开了新闻发布会,宣布人民法院一站式多元解纷和诉讼服务体系基本建成。但在实际工作中，W市两级法院和各地法院一样不同程度的存在多元解纷工作不畅的问题。一方面能够参与到调解中的人员素质参差不齐。符合专业综合能力强、有社会影响力的调解员有一些是兼职调解，能够参与调解工作的参与度不够高，政府的社会购买服务人员又普遍存在年龄偏小、社会阅历和专业知识不够多，社会认可度不高，发挥影响有限的问题。一些地方因为调解员的调解待遇无法保障，愿意参加调解的工作人员寥寥无几。另一方面，各单位间协调配合不足。虽然多元解纷工作在法院内部如火如荼的开展,但其他社会主体却显得动力不足。部分行政部门调处矛盾纠纷的积极性不高,未能与法院形成相互策应的局面。不少行政机关存在“有事找法院”“法院判的啥我就认可啥”的思维,出于自身利益考量,故意弱化本部门应承担的纠纷化解职能,甚至推诿、搁置,未开始履行职责就将群众打发到法院了事。由此，多元化纠纷解决制度不能完全发挥作用，市场主体想尽快解决纠纷也力不从心。

  （二）市场资源更新速度放缓，市场出清力度不高。

“僵尸企业”是经济转型过程中优胜劣汰的产物。运用破产法律程序处置，合理实施破产清算，为“僵尸企业”提供畅通的法治化退出途经，是释放过剩产能，提高要素生产能力的必由之路。2021年度内蒙古自治区营商环境指标评价中，W市“办理破产”指标的成绩位于自治区后三位，该项指标成绩的不稳定，不仅反映出法院破产案件办理质效需要提升，也映射出W市资源更新速度慢市场主体活力不足。

1.法院受理破产案件的数量少，破产案件审理时间周期较长。W市作为内蒙古自治区辖区最小的地级市，近三年来新收破产案件较少。2020年全市法院共受理破产清算案件2件，2021年共受理破产破产清算案件3件，2022年共受理破产清算案件7件，且近三年只受理了1件破产重整案件。虽然破产清算案件不存在审限限制，但W市两级法院至今仍有3年以上未结破产案件。在运用破产案件办理平台使用、网络债权人会议召开等信息化手段方面还不充分，线下工作流程时间长。某些破产主体涉及历史久远的企业改制问题，企业相应财产及账册梳理存在困难，破产管理人的调查受疫情影响不够顺畅，也一定程度影响破产案件的审结时间。因此在办理破产案件的效率方面，W市法院与内蒙古地区其他盟市相比并不存在显著优势，这在办理破产指标“回收率”的考核中体现的尤为明显。审理破产案件审理周期长，淘汰落后产能的成本就会增加，不利于市场健康发展。

2.在破产案件办理中形成总结性的办案经验少，相关制度不完备。虽然W市两级法院都成立了破产审判合议庭,有专门审理破产案件的法官，但是破产合议庭均是在民商事审判庭的基础上成立的，承办破产案件的法官还需审理大量普通民事案件，下大力气钻研破产案件办理技巧的时间和精力有限，加之破产案件审理程序较特殊，特别是破产重整案件程序较多，涉及事务繁杂，能够静下心研究审理方法的法官不多。W市法院目前虽然已经结合本地案件审理情况制定了一些制度，但是制度落实未跟上脚步。例如，对于执行转破产的案件，法院内部虽已制定相关制度，但在实际操作中审判、执行部门工作衔接还存在瑕疵，对应用破产审查解决执行难案件的作用体现的不明显。

3.“政府+法院”联动作用发挥不充分。通过政府统筹协调、法院主导实施、“府院”有效联动，破产案件审理的审理才更有效率，因企业破产衍生的系列社会问题才能得到妥善解决。在近几年内蒙古地区营商环境指标评价中，“府院”联动都作为一个考点进行了考察。W市法院在总结已经审理的破产案件的基础上，借鉴先进地区经验，与政府十余个部门联合印发了府院联动机制。但该机制仅是在维护各类企业债权人和投资人的合法权益，处理企业债务，妥善安置出清“僵尸企业”职工等方面做了较为笼统的概述，并未将具体措施细化，因此可操作性不强。在企业破产过程中出现的社会保险、税收征缴、企业注销、信用恢复等问题仍需进一步加强与有关部门间沟通，细化具体协作办法。

三、在营商环境指标评价背景下优化法治化营商环境的建议

一个地区的营商环境不只停留在对投资环境的优化，且进一步考虑到激发本土营商力量，优质的法治环境无疑将成为外来企业留下来和当地企业发展下去的一个重要因素。在现有营商环境指标评价框架下，法院牵头指标的提升过程也是进一步促进法治化营商环境优化的过程。

（一）以更优司法资源配置提升服务质效。

  1.健全制度规则，统一法律适用。建立科学合理的专业法官会议议事规则，严格讨论案件提交范围和程序，针对专业领域中遇到疑难复杂问题出台相应的会议纪要等予以规范和指导，有效降低类案不同判的概率。科学构建审判委员会制度框架，结合学历背景、审判工作年限、审判质效、调研文章数量等因素选任审判委员会委员，保持审判委员会的专业水平，确保在统一法律适用方面保持高水准。加大案例指导、提炼裁判规则等工作力度，尤其在优化法治化营商环境背景下应多开展涉及企业、企业家等市场主体纠纷案件的类案指导工作，以推动裁判标准的统一，如最高法院、高级法院定期发布指导案例和精品案例对类案进行司法指导。

2.深入推进民商事案件繁简分流。全面落实随机分案为主、指定分案为辅的案件分配机制，加强信息技术赋能审判业务，逐步建立完善信息化自动识别分案系统。在立案环节科学甄别分流，制定简单案件与复杂案件的区分标准和分流规则。对于繁简程度难以及时准确判断的案件，立案、审判及审判管理部门要及时会商沟通，实现分案工作的有序高效。例如南京市玄武区法院繁简案件分流后，分流到速裁办理的案件若在审理过程中发现为复杂案件的，不允许再退回，须继续审理。衢州中院推行“二八分流”机制，根据案件繁简程度，简案速裁、繁案精审，实现80%的一审民商事案件简案速裁。建立律师专用通道、涉企案件绿色通道，高效审结涉企案件，为营商环境保驾护航。

3.将多元化矛盾纠纷化解工作置于社会市域治理大格局中。坚持党委、政府的集中领导，搭建多元化解纠纷相关制度，确定多元化纠纷解决全流程实操规范。在法院工作框架下，强化在民商事案件的“万人起诉率”、“无讼社区”、无讼乡村”建设的考评，进一步推动地方平安建设。将人民调解经费保障、行业性专业性调解案件补贴以及法院多元化解建设纳入财政预算，采取“以奖代补”政策，加大对调解工作人员的待遇保障，同事立足于多元解纷工作程序，结合解纷时间、解纷方式、解纷效果，完善对调解工作人员的评价制度，进一步激发调解员的工作热情。将法院办案平台与多元解纷的数据对接，畅通与人民调解、行政调解、行业调解、律师调解等非诉调解的对接渠道，推动司法确认全面对接调解等线上平台，实现人民调解司法确认的快立快办，提高诉调对接质效。

 （二）以更高效的破产案件审理激发市场活力。

1.完善破产审判相关机制，提升办案质效。立足新时代对司法提出的新要求，提升法院服务市场发展的专业化能力。加强破产审判专业化建设，不断充实破产审判力量，组建专门破产合议庭，重点培养办理破产案件的法官、法官助理和书记员，熟悉破产业务与流程，合力解决具体案件中的问题。加强对基层法院的业务指导，强化对破产平台系统的运用。探索破产案件“繁简分流”，畅通简易破产案件中企业退出通道，让简易案件走上快审快结的“快车道”。充分运用信息化手段降低破产成本，促进我市市场活力释放。

2.推动府院联动落地见效。采取先与市政府制定框架协议的方式，与破产案件处理过程中涉及到的各个部门形成工作机制，针对税务、银行等部门，出台专门性的会议纪要，为破产企业市场出清提供税务政策支持，为企业的信用恢复提供样本。例如，厦门破产公共事务中心同时挂牌“厦门市公共法律服务破产事务分中心”和“民营企业援助中心”，发挥工商联对于民营企业发展方向、并购重组、融资进行指导协调的平台效用，通过企业融资、信托支持、提供战略投资方、成立专案不良资产处置基金等方式扶助危困民营企业，不断优化市场资源配置。积极探索创新联动方式，法院发挥自身的主观能动性，通过与政府相关职能部门工作联动等方式解决破产案件办理的难题，形成的经济市场、社会治理的良好局面，以争取地方党委和政府在工作上和资金上的支持，推动破产工作顺利开展。