大力践行“枫桥经验”营造高质量法治化营商环境

  ——以构建与完善社会化协同执行机制为切入点

高丽琴 包头市中级人民法院执行局局长

张宁 包头市中级人民法院执行局法官助理

内容摘要：新时代“枫桥经验”是党领导人民群众创造的、卓有成效的一套社会治理方案，是党理论创新、实践创新、制度创新的成果。人民法院在社会治理中担任着重要角色，是营造高质量法治化营商环境的重要力量，而执行作为实现公平正义、兑现“真金白银”最后一道防线的最后一个环节，其效果的好坏与法治化营商环境的营造有着密切联系。在“后疫情时期”，诉讼激增、生效裁判文书自动履行困难的严峻形势下，执行工作的开展举步维艰，因此有必要充分把握新时代“枫桥经验”的思想精髓，在新时代“枫桥经验”视域下探索构建具有本土特色的社会化协同执行机制，运用系统思维和综合治理理念，协同解决复杂的社会矛盾纠纷，共同为营造高质量法治化营商环境贡献力量。

关键词：枫桥经验；优化营商环境；协同执行

一、由“枫桥经验”到“社会化协同执行”

（一）“枫桥经验”的历史沿革

法律史学教授尤陈俊主张，只有通过研究某项制度的源流脉络，才能更好加以完善发展。法制史学家张晋藩亦认为，尊重本民族 优秀法文化传统，这个民族才是最有希望的；制度史无法斩断，其价值就在于给后人提供经验借鉴。2023年是毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”60周年，也是习近平总书记指示坚持和发展新时代“枫桥经验”20周年。60年来，“枫桥经验”应时而变、历久弥新，其思想内涵随着经济社会的发展不断演进，并逐步得到完善和丰富，其对社会治理的指引意义也愈发深远。

人们普遍认为，“枫桥经验”正式诞生的标志是1963年经毛泽东批示后，由公安部和浙江省委讨论形成并经中共中央转发的《诸暨县枫桥区社会主义运动中开展对敌斗争的经验》。改革开放前，“枫桥经验”的主要精神是捕人少，矛盾不上交，放手发动和依靠群众，以说理斗争的形式把绝大多数“四类分子”就地改造成新人。“此时的“枫桥经验”具有浓重的政治色彩。改革开放后，“枫桥经验”经历了重大场景转换，由政治斗争的社会实践，发展为社会治安和犯罪防控的司法实践。党的十六大至十八大期间，维护社会和谐稳定成为各级党政机关的重要政治任务，在此种背景下，“枫桥经验”逐步发展成为社会综合治理法治模式，被赋予了创新社会管理方式、预防化解社会矛盾的新内涵。

党的十八大以来，习近平总书记高度重视坚持和发展“枫桥经验”，作出一系列重要论述。不断创新发展中的“枫桥经验”，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，焕发出新的生机和活力。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中明确提出，要完善正确处理新形势下人民内部矛盾的有效机制，坚持和发展新时代“枫桥经验”。在不断的进化演变过程中，“枫桥经验”的法治内涵不断被丰富，但其所体现的法治特征和精神实质始终不变。

（二）新时代“枫桥经验”的内涵及外延

“枫桥经验”形成于社会主义建设时期，发展于改革开放时期，创新于中国特色社会主义新时代，其内涵随着时代的变迁而不断发展，新时代“枫桥经验”已发展为党领导人民群众创造的、行之有效的一套社会治理方案。其具有了全新的时代内涵，即党建统领、人民主体、自治法治德治结合、共建共治共享、平安和谐。

1.党建统领是新时代“枫桥经验”的根本保证。“枫桥经验”历经60年岁月淬炼而长盛不衰，至今仍保持着强大的生命力，最根本在于坚持党的领导。中国共产党始终走在时代的前列，保持着先进性，“枫桥经验”在此基础上也始终保持着“与时俱进”和“实事求是”两大品质。只有充分发挥党总揽全局、协调各方的统领作用，“枫桥经验”才能迅速适应新环境，真正把基层党建的政治优势转化为基层社会治理的工作优势。

2.人民主体是新时代“枫桥经验”的价值核心。“枫桥经验”是人民群众集体智慧的结晶，是以人民为主体的经验总结。“一切为了群众、一切依靠群众”是“枫桥经验”的出发点和落脚点，这与党的群众路线的本质要求一脉相承。“枫桥经验”作为我们党持续推进理论创新、进行理论创造的生动实践经验，实现了从传统“为民做主”到如今“人民当家作主”的重要价值转换，人民主体的价值核心要求我们要着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

3.“三治融合”是新时代“枫桥经验”的核心要义。社会治理工作连着千家万户，回顾波澜壮阔的新中国发展历程，自治、法治、德治“三治融合”基层社会治理新模式已成为新时代“枫桥经验”的精髓。在自治层面，注重完善基层民主自治，发挥村规民约、社区公约的规范作用；在法治层面，注重运用法治思维和法治方式回应群众诉求、化解矛盾纠纷；在德治层面，注重弘扬中华优秀传统文化、推动社会主义核心价值观融入群众生活、增强基层自治和法治的道德底蕴，实现继承性与创造性的统一。

4.共建共治共享是新时代“枫桥经验”的基本格局。新时代“枫桥经验”既是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是构建“人人有责、人人尽责、人人享有”社会治理共同体的重要路径之一。“枫桥经验”通过党政部门引导和人民群众积极参与，形成了政府管理与社会自治的良性互动模式，既防止了党政部门“大包大揽”社会治理责任，也避免了人民群众被动配合的消极参与，形成了共建共治共享的新格局。

5.平安和谐是新时代“枫桥经验”的目标效果。“平安和谐”是新时代“枫桥经验”的目标，是共建共治共享逻辑的延伸。新时代“枫桥经验”不限于化解矛盾，而是着眼于平安建设、构建和谐社会。只有坚持和发扬新时代“枫桥经验”，才能给人民群众营造幸福、安康、和谐的社会环境，让群众切实感受到幸福和安全。

（三）社会化协同执行机制的构建是新时代“枫桥经验”的创新应用

执行是维护人民群众合法权益的关键一环，是实现公平正义的“最后一公里”。“执行难”是一项长期且典型的社会治理难题，切实解决“执行难”绝不是靠法院一家单打独斗就能实现的目标，而是要靠全社会协同治理。新时代“枫桥经验”的本质在于构建自治、法治、德治相结合的共建共治共享的社会协同治理模式，其所凝练的社会协同治理理念为强制执行程序的社会化、整合社会力量解决“执行难”问题、构建综合治理大格局提供了绝佳的思路和路径。由此可见，社会化协同执行机制是以新时代“枫桥经验”为指导，人民法院在切实解决“执行难”过程中，借鉴社会协同治理的理论智慧，结合实践经验所进行的制度创新。具体而言，是在执行程序中，以法院为主导，以社会协同治理理论为思想指引，以新时代“枫桥经验”为治理经验，将某一特定地区党委、法院、政府职能部门（自然资源、市场监督、公安、税务等）、城镇与农村社会基层自治组织、银行等金融机构等各种社会力量进行资源整合，通过多方发力、协同配合，共同解决“执行难”这一社会治理难题的创新机制。法院与其他社会力量协同合作，实现强制执行工作的社会化，是在新时代“枫桥经验”指导下切实解决“执行难”、推动社会协同治理的不二选择，而社会化协同执行机制的构建和完善，也是最终圆满解决“执行难”问题的必由之路。

二、构建社会化协同执行机制面临的挑战与困惑

（一）社会化协同执行缺乏高位阶规范依据

《中华人民共和国民事诉讼法》第242条规定，人民法院有权向有关单位查询被执行人的存款、债券、股票、基金份额等财产情况；中央有关文件也多次强调，要建立和完善执行联动机制、加强协助执行工作。依据上述规定所形成的“执行三推送”机制，主要指法院在充分履行执行查控、惩戒、调查等职责后，未发现易于执行的财产的，将被执行人涉案信息向有关部门推送共享，利用群众的力量进行社会化、网络化协作执行的机制。该机制的建立是新时代“枫桥经验”协同治理理论的重要运用，然而在实践中其操作效果却不尽如人意。最突出的问题表现为法院向街道（乡镇）推送执行信息，让社区网格员进行“查人找物”等调查活动缺乏法律、司法解释、行政法规等层面的规范依据。由于目前所依据文件多为效力层级较低的地方规范性文件，且不同地区文件出台情况不一，导致网格员协助办理的积极性不高，该联动机制的实际推行效果不佳。此外，该机制的推行运用及实施成效与地方党政主要领导的重视程度密切相关，机制的推行缺乏长效性，社会化协同执行推进屡屡受阻。

（二）社会化协同执行机制“联而不动、动而乏力”

   解决“执行难”问题是全面依法治国的重要任务，构建社会化协同执行机制对于提升司法权威和司法公信力具有重要意义，也是优化法治化营商环境的重要举措。为切实解决“执行难”，2019年中央全面依法治国委员会印发了《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》，提出要健全完善综合治理执行难工作大格局。此后，全国各地纷纷对《意见》要求进行贯彻落实，构建了具有本土特色的执行联动机制。但在实践中执行联动效能还未有效发挥，联动机制的常态化运行尚未充分实现，全社会综合治理执行难的大格局尚未形成，执行联动机制“联而不动、动而乏力”的问题仍未彻底解决。究其根本，联动乏力的重要原因是各联动部门的职责不明确、缺乏刚性，执行联动还未实现具体化和有责化，需要真正由形式化向实质化扎实迈进，全面破除执行工作法院单打独斗的被动局面。例如对于拒执行为的打击，执行联动不畅主要在于各单位认识不同、职责不明。现实中有相当一部分有履行能力的被执行人规避甚至抗拒执行，有的直接转移、隐匿财产，造成资产状况不明的假象；有的移花接木，将房产、股权、证券等登记在他人名下，使得追加执行困难重重；被执行人的种种行为不仅消耗了有限的司法资源，造成了案件执行难，而且严重破坏了社会诚信体系建设。实践中，要对拒执行为进行刑事追究，需要执行法官收集证据，在认为构成涉嫌拒执罪时才移送公安机关立案侦查、检察机关批捕起诉，再交由法院审判，这种繁琐的刑事程序，使得公安、检察院不愿主动介入侦查、审查该类案件，且公检法三家对于拒执罪的认识存在分歧，真正移送后能被定罪的较少，这在一定程度上挫伤了执行法官采取刑罚制裁措施的积极性，削弱了刑罚打击的力度和效果。

（三）社会化协同执行信息化建设支撑不足

随着矛盾纠纷从简单走向立体、化解手段从单一转化为多元，执行工作也需要更多的从线下走到线上。为深入推进“切实解决执行难”工作进程，不断满足人民群众日益多元的司法需求、营造良好的法治化营商环境，需要大力推行“智慧执行”应用，通过信息技术助力、网络科技融合、使执行程序的线索查控“从点到面”更精准全面，财产处置“由慢到快”更公正高效、案款发放“化堵为通”更方便快捷，进而切实增强人民的获得感和满意度。尤其在疫情爆发以来，借助互联网和相关部门的协助办理案件显得尤为重要，协同执行一方面节约了办案的时间成本和人力成本，另一方面也提升了执行质效。但在实践中个别法院在搭建平台时互联网思维尚未深入，有的仅停留在购买机器设备、软件应用层面上，导致硬件设备虽已完成信息化改造，但在平台建设、机制运行、系统衔接等方面缺乏统筹、资源没有得到有效整合，线上办理相较线下办理的优势并未明显体现。

（四）社会化协同执行的社会宣传力度不够

积极参与社会矛盾化解、加强社会管理创新是人民法院在新时期必须承担的重要职责。只有牢固树立司法为民观念，构建完善执前调解机制，推进涉执信访矛盾多元化解，才能实现依法治国，创建平安中国，实现新时代“枫桥经验”所要达到的平安和谐的社会效果。实践中，许多涉执信访案件的化解仅靠法院一家之力无法彻底解决，对于已经穷尽法律程序的涉执信访矛盾需要由基层党委、政府承担教育、帮扶责任；对于涉及教育、就业、住房、医疗、社会保障等民生问题的重大、敏感社会矛盾，还需要相关部门协调，综合施策予以化解；对于涉及邻里纠纷案件还需要街道、村镇等基层组织发挥人民调解员的优势来主持化解矛盾；对于信访接待工作，还需要充分吸收人大代表、政协委员、人民陪审员、律师、高校法学专家等“独立第三方”参与接待、进行听证。实践证明，社会各界参与执行可以增强当事人对法院的认同感和信任感，促进矛盾纠纷的根本性化解。但目前，以上社会各界人士对于自身能发挥的重大作用认识还不够，这主要在于法院对于社会化协同执行的宣传力度还不够大。送法进党政机关、送法进基层组织、送法进社区等相关宣传活动还没有形成长效机制。以案释法，引领社会各界积极学法、守法、用法、护法，推动各界群众以法治思维来共同处理社会矛盾纠纷的力度还不够。现实中当事人参与矛盾化解的时间越长，对化解的期待就更高，化解的难度也就越大。因此加大对社会化协同执行的宣传，努力实现矛盾源头化解，是避免“小事拖大，大事拖炸”的关键。人民法院要以综合治理为宣传重点，充分利用人民调解员、村镇、社区干部等多种资源，将矛盾调处和预防向前延伸，才能通过抓苗头、抓源头、抓基础，有效解决涉执信访问题。

三、完善社会化协同执行机制的科学路径

  由构建社会化协同执行机制面临的挑战和困惑可知，社会化协同执行机制的进一步完善任重而道远。站在新的历史起点，要在实践中不断总结经验，充分结合新时代“枫桥经验”中的治理理论，以构建长效机制为出发点，不断优化完善协同执行机制，为构建法治化营商环境贡献执行力量。

（一）推动“执行三推送”等相关机制的科学立法

新时代“枫桥经验”的综合治理理念强调要形成共建共治共享新格局，与此相对应，“执行三推送”也强调将社会各方面资源进行整合，通过党政机关、基层组织等社会各界力量的相互配合，有效解决执行中的纠纷矛盾。在当前推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，应当将依法治理摆在首位，在国家顶层设计中加入“执源治理”内涵，将“枫桥经验”中关于有效整合各类治理资源的实践智慧予以法制化，通过国家立法的方式加以固定，使“执行三推送”等相关机制的运行有法可依。最高人民法院可以在结合先进地区试点经验的前提下，通过和相关部委联合发文或发布司法解释的方式，构建向基层自治组织、民政部门、社区网格员等推送执行信息的机制，促使社会化协同执行具有高位阶依据。在立法时要明确社区综合治理网格员的工作权限和职责，明确的规定一方面能保证协同执行参与者依法开展工作，另一方面为其行为的合法性提供依据，有助于降低被执行人的抵触，避免因协助执行而引发新的矛盾。

（二）多措并举，推动执行联动多样化常态化

社会化协同执行是一项复杂的系统性工程，需要将治理链延伸到社会的各个角落，实现“平安建设联创、社会管理联抓、突出问题联治、矛盾纠纷联调、重大风险联防、源头治理联动”的综合治理格局。法院作为主责部门，有着独一无二的专业优势和行业优势，为实现新时代“枫桥经验”的治理效果，法院要推动建立部门协作、信息共享、流程优化的执行协同新机制。例如，B市将优化法治化营商环境与构建社会化协同执行机制相结合，充分考虑地域特色，多措并举，不断推动优化营商环境“一键联审”协同执行工作向前发展。与市公安局、市税务局、市自然资源局、市住建局等部门联合签订《“一键联审”协同执行框架协议》，推动现代信息科技在执行领域的广泛应用、深度应用；与不动产登记机构协作，通过不动产登记中心开通终端权限的方式实现“点对点”查解封业务的办理；与中国邮政协作，通过成立并运行执行集约送达中心，促使工作流程简化、提升送达效率；与律师协会协作，通过律师参与执行，强化善意文明执行理念的贯彻落实；与公证协会协作，通过建立公证机构参与执行辅助工作机制，促使执行调解更加快捷有效；与兄弟法院协作，通过共同构建黄河“几”字湾执行协作机制，促使异地执行更加便利；与金融机构协作，通过实行“法拍贷”促使财产处置更加优化；通过建立执行联动沟通常态化机制，促使协作更加畅通。B市一系列有效举措，促使执行工作的开展争取到了更多参与纠纷化解的社会力量，拓宽了矛盾纠纷解决的渠道，实现了纠纷解决主体多元化、途径方法多样化。

（三）以信息化发展为契机，打造智慧执行

  在互联网飞速发展的今天，只有依靠信息技术作为支撑、科学运用网络技术、加快整合各类信息资源，构建和完善社会管理精细化信息平台，才能实现执行工作的高效开展，不断适应人民群众对于执行工作的新要求。为深入推进执行工作机制改革，B市不断创新思路，寻求创新举措，聚焦执行工作中的痛点难点堵点，以信息技术手段彻底改变传统工作模式，将之前高频、分散的“线下”业务流程转至“线上”，开通跨部门执行协同“一键联审”平台，打破了数据壁垒，增强了信息对应，有效提升了工作效率。一是通过改模式，提速度增质效。通过“一键联审”平台“一对多”同时办理，促使申请提交、数据传送、业务流转、信息反馈等节点全部实现“联审平台数据跑”，大大提升法院财产调查和资产处置的工作效率；二是通过数据化，实现信息可视化。纸质资料数据化，能使案件信息被快速查询和统计。通过“一键联审”的深入应用，可通过数据分析，挖掘业务流程中存在的问题，同时也可将各类信息形象化展示，便于法官了解案件进展全貌。三是通过勤提醒，确保监督及时化。为便于各部门协同高效开展工作，平台在申请提交、查阅新申请、按时反馈信息等节点设置短信提醒，对超时办理的设置超时报警，同时配置监督监控平台，促使监督员可直观监测平台具体事项办理状态，及时督办工作事项。

（四）加大宣传力度，营造社会化协同执行浓厚氛围

“社会不是以法律为基础的。那是法学家们的幻想。相反地，法律应该以社会为基础。”随着社会的不断发展进步，现阶段我国社会所面临的主要矛盾已转变为人民日益增长的对美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我们应始终以人民主体这个新时代“枫桥经验”的价值核心为指引，充分发动社会各界力量，助力社会化协同执行机制向前推进。如今，新媒体、融媒体、自媒体、全媒体的时代已经全面来临，宣传方式与途径更加丰富多元，只有加大宣传力度，让更多人了解、支持法院工作，才能促使协同执行深入人心。例如B市，积极整合社会各界力量，让综合治理落地开花。一是健全工作机制，增强凝聚力。通过召开协同执行协调会、法治化营商环境研讨会等座谈会，加强与协同单位的沟通协作。如通过对运行过程中出现的问题及时进行沟通，促使协同单位能更加全面细致地了解执行工作，通过解读最新法律规定、介绍先进法院工作经验，促使协同部门明确下一步如何改进完善协同机制。与司法局、行业协会、法宣办等建立联办工作机制，通过以点带面，利用各种重要时间节点，开展各具特色的法治宣传教育活动，保障法治宣传深入推进。二是完善宣讲制度，增强推动力。不断完善法律宣讲制度，使法律宣讲制度化、常态化，通过层层筛选选拔组建专家讲师团和青年讲师团。通过定期组织各类讲师进企业、进行业协会、进政府讲解法律知识等方式，营造良好的普法学法氛围。三是紧抓“互联网+”格局，增强宣传力。执行工作不是简单的“闭门式”工作，在信息普及的当代，有关执行法律方面的宣传是必要的。要充分利用门户网站、微信公众号、短视频等新媒体不受时间、地域和空间限制的优势，及时推送、转载并分享法律知识，及时发布典型案例，传播法院声音，讲好法院故事，让群众切实感受到法律就在身边，在潜移默化中接受法治文化的熏陶，扩大社会对依法治理、协同执行的知晓度，为法治宣传教育营造浓厚的法治氛围。

结语

道阻且长，行则将至；行而不辍，未来可期。新时代新征程，我们要坚定不移贯彻落实好习近平法治思想，找准司法服务大局、为民司法的结合点、切入点、发力点，答好强化执源治理、从源头化解矛盾纠纷的法院“新答卷”。相信在新时代“枫桥经验”的指导下，具有本土化的社会化协同执行机制一定会越走越远，成为切实解决“执行难”的“最优解”，不断推动法院工作高质量发展取得新进步新成效，为法治化营商环境的营造注入新的执行力量。