保护黄河流域生态环境法治建设研究——

优化预防性环境民事公益诉讼 推动区域绿色发展

冯子峣 包头市人民检察院第八检察部检察官助理

摘要：从人民检察院提起公益诉讼的制度目标来看，环境公益保护应当是人民检察院提起生态环境和资源保护公益诉讼（下文将该种应然意义的诉讼类型简称为检察环境公益诉讼）的根本价值追求。然而，现行检察环境民事公益诉讼制度在实践中出现了疲于应付旧有环境损害，难以真正实现从源头保护环境公益的困局。通过分析当前我国当前司法实践中产生的大量环境民事公益诉讼案例，我们不难发现尽管各地检察机关提出的环境民事公益诉讼案件数量成倍增加，但其中绝大多数诉讼以实际存在的环境损害为诉讼对象，而对具有重大环境风险的行为提起的民事公益诉讼则较为少见。2022年最高人民检察院发布的年度检察理论盘点中，探讨了预防性环境民事公益诉讼理论的可行性，也着重介绍了该制度可能发挥的预防性功能。检察机关作为具备提起环境民事公益诉讼资格的主体，也应当对这一理论在实践中的应用进行探索，以破除检察环境民事公益诉讼当前所面临的困局，推动区域绿色发展。

关键词：预防性环境民事公益诉讼 检察机关 公益

公益诉讼制度，是我国司法实践领域重点发展领域。党的二十大报告中，习近平总书记专门强调了要发展公益诉讼制度。事实上，自2012重新修订的《民事诉讼法》首次将民事公益诉讼制度纳入法律体系以来，这一司法制度迅速成为我国公益救济领域的重要司法救济手段之一。2015年中央全面深化改革领导小组第12次会议审议通过《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《试点方案》）。《试点方案》要求检察机关牢牢抓住“公益”这个核心，重点对生态环境和资源保护、国有财产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域造成国家和社会公共利益损害的案件提起民事或行政公益诉讼。2017 年修正的《行政诉讼法》《民事诉讼法》沿用《试点方案》的规定，将人民检察院提起的生态环境和资源保护公益诉讼、食品药品安全公益诉讼、国有财产保护和国有土地使用权出让公益诉讼等四种类型的公益诉讼纳入我国行政诉讼体系；将人民检察院提起或支持起诉的生态环境和资源保护公益诉讼、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等公益诉讼纳入我国民事诉讼体系。从此，检察环境行政公益诉讼和民事公益诉讼作为诉讼体系中的两种法定形态，成为保障我国生态文明建设的重要手段。

  一、我国预防性环境民事公益诉讼实践现状

根据最高人民法院发布的《中国环境资源审判（2016）》白皮书显示，自2007年以来我国贵州、福建、云南等地法院就环境公益诉讼制度司法实践进行了探索，截止2014年12月全国各地法院受理了由各类主体提起的环境公益诉讼案件共65件。而根据浙江大学法学院巩固的统计，2014年以前的10年间，全国法院总共受理了47件环境民事公益诉讼案件。在2015年新修订的《环境保护法》颁布实施后，我国环境公益诉讼案件受理数量上升趋势更加明显。2015年1月至2016年6月，全国法院共受理环境公益诉讼一审案件116件，审结61件。其中，环境民事公益诉讼案件104件，环境行政公益诉讼案件12件。在此之后，环境民事公益诉讼案件继续保持逐年递增态势，其数据如下表1所示。

表1、2015年-2019年环境民事公益诉讼一审案件数量

图1、2015年-2019年环境民事公益诉讼一审案件数量变化趋势

但是我们还应当注意到的是，尽管环境民事公益诉讼的案件数量逐年递增，但其中预防性环境民事公益诉讼的案例数并未增长。目前，作者所能检索到的关于预防性环境民事公益诉讼的案件仅如下表2所示。

表2 预防性环境民事公益诉讼案例

笔者通过各类学术、政府以及环保机构网站以“预防性环境公益诉讼”为关键词进行检索，仅得到以上三个案例；以“环境民事公益诉讼”“停止生产”和“停止建设”为关键词进行搜索，共筛选出21个案例，在这些案例中，被告方的行为都已产生了一定的环境损害，判决其停止建设或停止生产，是为了预防其造成进一步的损害。而其他案例仍然主要是针对环境损害的事后救济提起的。同时我们也不难发现，尽管当前提出环境民事公益诉讼的“主力军”是各地检察机关，但在仅有的几起预防性环境民事公益诉讼案例中，却没有发现检察机关的身影。

  二、检察机关提起预防性环境民事公益诉讼困难所在

  （一）侵权责任模式限制预防功能

救济型环境民事公益诉讼遵循“无损害则无救济”的逻辑，其基本形式构建在侵权责任模式之上，因而具有事后救济的特点，以补偿损失、制止侵害为目的。但将这一模式套用于保护环境公益，则忽略了生态环境的公益属性和环境损害的不可逆转性，同时也无法像私益救济那样保证及时性。因此，该模式无法满足当前防范化解重大环境风险的需求。

尽管现行《环境民事公益诉讼解释》相对于侵权责任模式在受案范围等方面已经做出了突破。但不可否认的是侵权责任机制仍对预防性环境民事公益诉讼具有极大限制。按照《侵权责任法》的规定具有损害行为与结果以及及因果关系是提起诉讼的必要条件。在这种模式下，仅存在环境风险不不构成对权利的侵犯，只有损害结果形成才能够提起诉讼。由此可见，侵权责任模式对直接预防生态损害无能为力。但是正如一些专家指出的，所谓环境风险其发生与否、损害程度的规模、损害影响的范围，都具有不确定性。而过于强调确定损害结果的存在，显然不利于预防性环境公益诉讼的构建。

尽管《环境民事公益诉讼解释》中规定具有重大环境风险的行为可以作为提起诉讼的理由。但由于损害尚未产生，在当前认定标准的局限之下，控辩双方往往围绕风险是否会发生以及造成的损失程度争执不休。同时也正是由于损害结果尚未产生，在现行侵权责任模式之下，对于如何判决也无据可依。即使法院认定被告的行为存在重大风险也只能判令对方暂时停止实施该行为。例如在前文所述的“绿孔雀案”中，法院最终认定被告的行为构成重大环境风险，但最终只能判令被告等待停止施工，等待行政主管部门做出决定。这样的判决事实上是又将问题抛给了行政机关，并未从实质上消除环境风险。

  （二）“重大风险”内涵不明确阻碍诉讼进程

  环境公益诉讼中“重大风险”内涵模糊的问题可谓是老生常谈了。《环境民事公益诉讼解释》允许以“重大风险”为由提起环境民事公益诉讼，但没有规定如何判定，这造成了司法实践中不同主体对“重大风险”理解不同。一方面，法律中允许以存在重大环境风险为由提起公益诉讼的规定为预防性环境民事公益诉讼留出了制度空间。但另一方面，正是由于这一表述较为抽象同时又缺乏相关规定具体化，导致其成为了预防性民事公益诉讼目前最大的困境。例如，“中石油云南炼油案”中两次被法院告知不予受理的核心原因也在于法院最终不能认定被告的行为会产生重大环境风险。同样的，在“绿孔雀案”中，被告实施的行为是否对环境构成“重大风险”也是控辩双方的争议焦点。

同时，作为一个本应由法院判定的概念，在司法实践中法院往往以行政机关的判断为认定存在重大环境风险依据。“云南炼油案”中，法院认定被告行为不存在重大风险的理由就是被告的环境影响评价报告已取得了环境主管部门批准。这种仅法院不进行独立调查判断，仅依赖行政机关结论作出判决的做法，使得行政机关成为了是否构成“重大风险”的实质决定主体。但行政机关与司法机关由于职权不同，在价值取舍上自然各有侧重，因此可能误导司法判决的公正性。同时，这种事实上的职权错位也正是重大风险内涵不明，导致法院无法判定进而带来的问题的延伸。

而所谓重大风险内涵模糊，不仅仅是指其本身含义的模糊，更是指围绕这一概念的整个认定体系的缺失。例如在庭审过程中没有确定的证明重大风险存在的方法和途径，再加上环境风险的成因复杂多样，导致原被告只能尽其可能多角度论证，而另一方面法院也难以进行决断。因此，明确“重大风险”的内涵，并明确其整个认证体系，是目前实现环境公益诉讼预防性功能最紧迫也是最重要的任务。

  （三）举证责任分配不合理限制预防性环境民事公益诉讼

诉讼活动中举证质证是至关重要的环节，而举证责任的分配更是直接影响着案件审判的走向。我国关于环境侵权损害举证责任的法律法规中，规定原告只需证明损害结果与被告行为之间具有存在因果关系的可能性，这本质上是一种减轻原告的证明责任的措施。同时要求被告证明损害结果与其实施的行为之间不存在确切的因果关系，否则将承担不利后果，这相当于加重了被告的举证责任。然而这一证明责任的分配基础是假设已经发生损害事实，而预防性环境民事公益诉讼的目标对象都是损害尚未发生的环境风险，以传统方法分配举证责任显然是无发应对的。因此，对于预防性环境民事公益诉讼应当采取符合其特征的举证责任分配方式。

  预防性环境民事公益诉讼是针对不确定性风险进行的公益诉讼，因而不能采取传统环境侵权诉讼的举证责任分配方式。如果完全由原告承担证明环境风险存在的责任，证明难度之大和成本之高以及所需的专业程度是大部分原告所不能承受的，这自然会阻碍预防性环境民事公益诉讼制度的实施；但如果将彻底采用举证责任倒置的方法，将证明责任完全推给被告，则过分加重了被告的诉讼负担。同时考虑到检察机关作为司法机关的特殊性，一味要求被告承担全部证明责任，不符合民事诉讼中原被告双方地位平等的基本原则。由此可见，诉讼过程中举证责任的分配牵涉着双方核心利益、影响着审判活动的走向，因此需要对双方举证责任进行更加合理地分配。

  （四）责任承担方式不匹配影响预防性环境民事公益诉讼目的的实现

  《环境民事公益诉讼解释》中规定预防环境风险的责任承担方式仍然沿袭民事侵权责任事后救济的模式，这种救济模式已经无法满足当前生态损害风险对事前预防的需求。

不同于传统环境侵权的明显性、短期性，生态环境风险大多具有长期性、不确定性的特征，同样对其的预防方式也应当是长期的、多样的，应当随环境风险的演变而进行有针对性的调整。而现行的责任承担方式过于抽象，执行效果不理想，如果过于严格执行，可能会导致被告负担过大，不利于经济发展，反之则可能使责任承担流于形式，无法起到预防环境风险的功能。

制定责任承担方式还应当考虑如何执行的时间、方式以及困难程度，这类公益诉讼案件一般审理周期较长，但环境风险一直存在。一旦风险转化为现实，损害往往无法估量且难以挽回。因此，预防性环境公益诉讼制度需要在制定责任承担方式时考虑如何及时应对、化解风险，不能将问题留到执行过程中才考虑。同时可以将在进入执行阶段才考虑的执行措施、方案等细节在审理过程中就加以关注，以便判决生效后直接转入执行阶段。

目前我国环境民事公益诉讼的责任承担方式无法满足预防环境风险的需求，例如在“五小叶槭案”和“绿孔雀案”中，审判机关尽管最终认定了被告行为存在环境风险，但在承担责任环节，却要求被告依据行政机关的研判执行。很显然这样的责任承担方式毫无及时性可言。只有创新多样化的预防性责任承担方式，以及设立合理的执行机制，才能有利于促进预防性环境民事公益诉讼目的的实现。

  三、检察机关提出预防性环境民事公益诉讼之展望

  （一）突破侵权责任诉讼模式

检察机关想要开展预防性环境公益诉讼，首先应当破除传统侵权责任模式的束缚，从关注损害结果的传统思维中调整过来，围绕预防环境风险来构建环境公益诉讼模式。

首先，以预防环境风险为中心，首先应当坚持预防原则。预防原则源于德国的环境政策，其意在及早预防环境危险产生，维护公共秩序。我国在《环境保护法》中明确将预防原则作为基本原则，但在相应的审判程序中却没有与之相匹配的规定，这就导致了预防原则仅停留在法律原则层面，并没有反映到司法程序中，进而导致了目前预防性环境民事公益诉讼困难重重的局面。同时正因为预防程序的缺失，导致了实践中大多数环境公益诉讼案件，都只能进行事后救济性，预防功能无从谈起。因此应当将预防原则贯彻到环境公益诉讼具体程序之中，通过相关程序性规定预防环境风险。

其次，在贯彻预防原则的同时应当坚持比例原则。预防性环境公益诉讼主要针对尚未产生损害的重大环境风险。如果采取强硬的一刀切式的预防措施，则可能会加重其他社会主体的负担，影响经济的发展；但如果过于局限，又可能使这一制度流于形式，于事无补。比例原则强调合乎目的性、手段正当性和损害最小性，确保损害最小是比例原则的核心目的。同时对相关各方利益进行衡量后选择对各方损害都最小的方案，也与环境预防保护的主旨不谋而合。预防环境风险的目的在于保护环境公共利益免受非必要的侵害，即使出现不得不通过损害环境私益以实现对环境公益的保护时也必须尽可能将损害降到最低。这也是从另一方面保证预防性公益诉讼制度的社会接受度，从而实现预防环境损害的长远功能。总而言之，完善预防性环境公益诉讼程序制度，应当同时贯彻预防原则和比例原则，既不能过度采取措施，限制自由的同时成为社会发展的负担，又过度放纵环境损害行为，最终造成无法挽回的环境问题。

  最后，应当坚持司法独立原则。在司法实践中法院往往会因为环境问题的专业性，在对一些相关案件进行审理时过于依赖行政机关出具的审核通过的环境影响评价报告等相关材料，并将其作为环境预防诉讼的司法判决的主要依据，在前文所述的“绿孔雀案”就存在这种情况。当然这种现象产生的根源在于预防性环境公益诉讼中的问题相当专业化且认定成本高，一味要求法院独立作出准确的判断并不现实。因此，坚持司法独立原则一方面应当提升环境公益诉讼法官专业素养的同时，更重要的是构建专业的评估研判机制，为法院提供专业可靠的评估意见。

  （二）构建环境风险评估机制

作为预防性环境公益诉讼，其最核心的部分就是对环境风险的认定，评定被告的行为是否构成环境风险以及可能危害程度的大小，是诉讼过程中法官赖以裁判的依据，也关系到能否实现预防性目的。同时，评判尺度是否适当、是否符合比例原则也同样关系到该制度能否顺利推行。因此，环境风险评估，不能仅仅对被告的行为简单划分，而应当构建完整的环境风险评估机制。

1.建立科学化、标准化的重大风险认定标准体系

这一认定体系可以参考我国环境损害评估的模式，对目标对象有可能构成环境风险的行为进行分级评定，从“可能性”“紧迫性”“损害程度”这三个维度，对每个维度依据程度差异进行等级划分。其中“可能性”即指该行为造成环境损害概率的大小，通过对这一标准的考量，可以对发生生态环境损害概率较大的行为通过诉讼进行有针对性的预防；“紧迫性”是指对该环境风险发生的周期进行评定，对于发生周期较短的应当优先关注；而“损害程度”是对指该行为可能造成环境损害的大小以及能否修复进行量化。通过上述三个维度的评定，将预防性环境公益诉讼的目标集中在发生可能性较大、周期较短以及损害较大且修复可能性低的环境风险上，同时，将所处地区的区域原有生态环境状况、以及经济发展水平纳入考量因素，共同作为评定环境风险等级的参考标准。

这样通过科学化、标准化的评判，有利于准确、高效的评估环境风险，将环境风险这一概念量化、细化，有利于节约司法资源，一方面能够有效的预防环境风险，另一方面也能避免滥诉，减轻相关主体的负担。

2.组建环境风险评估机构

  环境风险的评估具有很强的专业性，同时投入成本大周期长，目前的公益诉讼中，检察机关一般的做法是采信行政机关提供的评估鉴定意见，这种做法一定程度上妨碍了司法独立原则的实现，但也是无奈之举，要求检察院独立自主评估环境风险，无论从人力物力还是时间的角度考虑都不现实。同时，考虑到行政机关也有一些环境评估机构，检察机关如果另行组建评估机构也有重复浪费之嫌。因而，笔者认为，在环境风险评估方面可以参考我国司法鉴定机构的模式，建设一批独立于行政、司法机关，同时受行政司法机关监督的第三方评估机构，这些机构由可以由相关领域专家学者及高校研究机构组成，保持专业性的同时也能保持相对独立客观，还可以通过鉴定收取费用维持运营。而行政、司法机关通过监督，严格控制机构准入门槛及背景，保证机构的专业性和独立性。

这样，一方面减少了重新组建评估部门的人力物力成本，另一方面也能够通过机构专业、客观的评估意见保证司法裁判的相对独立。

3.完善环境风险评估配套程序

重大风险认定配套程序是实施预防司法救济的重要环节，针对当前国内预防性环境公益诉讼在重大风险认定环节出现的问题，有必要对其配套程序进行补充和完善。我国生态环境部（原环境保护部）发布过类似的规范性文件，尽管该文件主要是针对可能产生环境风险的企事业单位进行评估，但其评估模式以及配套措施可以为预防性环境公益诉讼环境风险评估提供一定参考。例如，该文件中列明了风险可能发生的领域、风险评估的程序、有可能发生突发环境事件情景、风险评估的指标以及风险评估结果的报告形式等等，将整个风险评估环节细节化标准化。而预防性环境公益诉讼中“重大风险”评估，也应当对评估过程、评估结论予以细节化、标准化，同时由于该领域的专业性、地域性、复杂性，还应当对评估团队的人员构成进行规定，保证评估结论的客观性。专业性、全面性。

  （三）优化举证责任分配方式

预防性环境公益诉讼的诉讼对象为生态环境风险，而该风险的特征就是尚未发生但有可能发生。在目前的事后救济型环境民事公益诉讼中，采取了举证责任倒置原则，由原告证明损害结果与被告的行为之间具有初步的因果关系。但这一举证方式显然不适用于预防性诉讼，基于环境风险的特征，原告无法证明损害结果的存在，显然无法达到起诉的标准，因此应适当进行调整。

首先，原告应当承担初步举证责任，尽管尚未发生损害结果，但原告应当证明被告

实施了某些具体行为以及可能会产生环境风险且环境风险达到了“重大风险的程度”，同时还应当证明被告实施的行为与环境风险之间存在因果关系。对原告规定初步举证责任，体现了诉讼过程中的公平原则，也与我国《环境民事公益诉讼解释》规定的原告应当提出初步证据证明重大风险存在所相符。同时，对于原告规定初步的证明责任，也有利于防止原告随意提起诉讼，节约司法资源

其次，由被告承担其行为不会造成环境风险，安全无害且符合相关法律规定的责任。由于需要证明可能存在重大环境风险，原被告双方的举证需要提供专家意见、环境影响评价报告、科学调研报告等研究结果。通过科学验证，信息搜集，以及严谨的论证，以证明重大环境风险产生的盖然性。

这一举证责任分配方式不同于举证责任倒置原则，符合举证责任转换的特征，即由原告方初步证明被告行为存在造成生态环境损害的可能，经法院确认后即发生举证责任转移，在此阶段后由被告承担证明其行为处于环境承载量范围内、符合相关法律规定、不会产生重大环境风险等的举证责任。

   （四）完善预防性责任承担及执行方式

司法诉讼程序是实现预防环境环境风险的手段，而最终真正决定能否起到预防作用的是被告如何承担责任。如前文所述，目前我国环境民事公益诉讼中重大环境风险的责任承担方式与预防性责任不相匹配且过于抽象，在具体执行过程中难以发挥作用。预防性环境民事公益诉讼由于诉讼对象的特殊性，其责任承担及执行方式也应当有所不同。由于环境风险状况每个案件各不相同，因此其责任承担方式也应当以实际情况为依据进行制定，综合考虑个案的风险源类型、影响范围等具体状况由法官在一定范围内进行自由裁量。而其中最主要应当考虑的包括三个方面，即应当紧迫性、影响的持续性以及风险可控性。

首先应当考虑紧迫性。所谓紧迫性是指环境风险发生的紧迫程度，由于环境损害一旦造成很难彻底恢复，而环境民事公益诉讼受专业性和复杂性的影响，往往诉讼周期较长，因此对于较为紧迫的环境风险，如果原告能够证明其紧迫程度，法院可以采取类似于诉前财产保全的临时措施，对被告具有环境损害风险的行为先行控制，后续视法院判决情况而定。如判决被告承担责任则转入正式执行程序；如果原告败诉则应赔偿由于临时措施给被告造成的损失。这样一方面有利于及时防范环境风险，同时也能充分发挥预防环境风险的功能，维护公共利益。

其次，应当考虑影响的持续性。持续性是指个案中环境风险可能持续时间的长短，对于影响周期较短的环境风险，应当采取暂时性的措施，在解决风险隐患后，及时终止被告承担的责任，以免给被告造成不必要的负担，影响被告的发展。但对于可能长期存在的风险，相应的应当采取长期的管控措施，例如针对风险源进行持续监控管理，定期汇报预防措施实施情况等。

在考虑上述两方面状况的同时，责任承担及执行措施的制定还应当考虑具体环境风险的可控性。对于现有技术能力可以控制、可以恢复的生态环境损害风险，应当采取诸如“技术改进”、“增加环保设施”、“交纳生态损害修复保证金”等间接柔性责任承担方式；对于现有技术无法避免、无法恢复的的环境风险则应当采用“环保禁止令”等较为严厉的责任承担方式。例如在“五小叶槭案”和“绿孔雀案”中，被告的行为可能会导致珍稀物种的灭绝，这类损害无法恢复，无法避免因而应当采取环保禁令等较为严格的责任承担方式。

对上述三方面的因素的考量，体现了预防性环境公益诉讼制度是以预防原则为核心，同时损害最小原则及比例原则。体现了这一制度在预防环境风险的基础上兼顾公平性、合理性，能够在保护生态环境的前提下维护经济的发展。

  四、结语

生态文明建设是民族发展的千年大计，也是党的二十大报告对新时代的重要规划之一，是中国式现代化的重要组成部分，事关我国长久稳定的发展和百年奋斗目标的实现。伴随着我国经济社会的不断发展，生态环境的保护形势也应当与时俱进，而预防环境风险，正是保护环境、提高人民生活质量成本最低、收益最高的方式。

  预防性环境民事公益诉讼构建于我国现行环境民事公益诉讼制度之上，其目的在于过对尚未造成损害、但具有造成严重生态环境损害风险的行为提起诉讼，实现预防生态环境损害、减少公共利益的损失的目的。当前，我国各界有识之士都意识到了通过环境民事公益诉讼制度预防环境风险的重要性。而检察机关作为具有提起民事公益诉讼资格的司法机关，也应当对预防性公益诉讼有所探索和研究。经过检察机关和其他法律从业人员的共同努力，我相信预防性环境民事公益诉讼一定会成为我国生态环境法律制度体系当中的重要组成部分，为我国环境风险预防以及生态环境保护事业保驾护航！