平安建设与矛盾纠纷多元化解法治保障

——以包头市基层社会治理现代化推进案例为例

 曹宇 包头市法学会会员管理部科员

内容摘要：新时代“枫桥经验”是中国式基层社会治理现代化的重大经验，具有鲜明的中国特色，彰显了中国式基层社会之离得独特优势和强大活力，其“矛盾不上交、平安不出事、服务补缺位”的基本内涵要求整合基层矛盾纠纷化解资源和力量，不断完善社会矛盾纠纷多元化解机制，以基层社会治理为抓手，推动更高水平平安建设。包头市以总结出以政治建设、法治保障、德治教化、自治强基、“智治”支撑，“五治”联创基层治理模式，助力提升平安包头建设水平。本文通过探讨“五治”联创基层治理模式运行中的问题，通过法治手段解决相关问题，希望包头基层模式能为东北地区基层社会治理工作提供一定的参考。

关键词：基层社会治理现代化、矛盾纠纷多元化解、平安建设

国家统计局发布数据显示，2021年末我国常住人口城镇化率为64.72%，同比提高0.83个百分点，人民对高质量公共服务的需求将 进一步向城市集中。快速的城市化进程导致不同利益诉求的群体聚集，但社会福利和公共服务分布不均、尚不能满足市民日益增长的多元化需求，引起了利益群体摩擦增加、社会矛盾激化，局面错综复杂，亟需贯彻新时代“枫桥经验”带动基层力量化解矛盾纠纷。要探索出党委领导、政府负责、群团助推、社会协同、公众参与的治理体制。近年来，包头市把“建设平安法治包头，打造最安全城市”作为基层治理目标，通过系统治理、综合治理、依法治理、源头治理相结合，达到基层社会治理现代化，实现提升法治包头、平安包头建设工作水平。

一、包头市基层社会治理情况

包头市坚持把基层社会治理现代化和平安包头建设同步谋划、同步推进，以基层社会治理现代化为抓手，在基层广泛开展治安防控、矛盾化解、风险排查、普法宣传等工作，使人民群众感受到执法人员、法治机构、司法实践就在身边，以防范化解重大风险作为推进基层治理现代化关键“着力点”和成效“试金石”，让基层真正成为重大风险的“终结地”，让基层治理法治化工作有了方向和目标。

（一）平安包头建设成绩

包头市把坚持和发展新时代“枫桥经验”，实施《坚持和发展新时代枫桥经验进一步完善社会矛盾纠纷多元预防化解机制工作方案》《加强诉源治理推动矛盾到纷源头化解重点任务工作措施》，建立矛盾纠纷“四色预警”和市级月调度、旗县区旬排查、苏木乡镇(街道)周排查，嘎查村(社区)日梳理工作机制，探索引进社会组织参与矛盾化解，成立行业性专业性人民调解组织204个（涵盖物业、金融、医疗等16个行业），打造品牌调解工作室81个。深入推进公调、诉调、访调对接工作，基层人民法院建立“诉调对接工作室”10个，建成公调对接室70个、“法官工作站”183个，两级检察院“12309检察服务中心”全部挂牌运行，806个嘎查村(社区)均建立群众来信来访接待机制，一线矛盾纠纷调处成功率达99%。深入推进重大决策社会稳定风险评估工作，出台评估备案审查制度，成立备案第三方评估机构11家，累计审查重大项目和决策557个。

加强社会治安防控体系建设，在内蒙古首创规范化、网格化、智能化、立体化“四化协同”，社区巡防网、街面巡控网、空域巡查网、视频巡检网“四网融合”的社会治安防控模式。打击电信网诈犯罪，成立内蒙古唯一一家准县级电信网络犯罪侦查局总领“警格+网格”反诈宣传矩阵和“接警即止付”的止付流程，包头反电诈工作受到中央政法委的肯定。加强重点人群、重点场所管控，制定维护校园安全十项措施，打造全区首家“警医联动”醒酒处置室，推动安康医院面向全市免费收治142名肇事肇祸精神病人。三年来，全市命案发案率均低于自治区平均水平，养老诈骗考核评比全区第一，电诈打击实现“两升两降”目标。

包头市深入开展平安家庭、平安校园、平安医院等系列创建活动。在自治区率先制定平安建设考核评价体系，细化政治安全、社会稳定等7方面、207项结果性指标，划定13条具体红线，反向扣分，促进平安建设责任落实。健全三级应急综合指挥平台，制定安全生产专项整治三年行动方案，全市未发生重大及以上安全生产事故。成立网上网下联合作战中心，净化网络生态。

（二）探索五治联创，打造基层治理包头经验

包头市坚持边试点边探索，边创建边总结、边推广边提升，归纳出政治、法治、德治、自治、智治“五治”联创基层治理模式。

表1 包头市“五治”联创基层治理模式对平安建设工作意义

二、基层治理工作存在的不足之处

要坚持和发展新时代“枫桥经验”，充分发挥基层矛盾纠纷化解平台作用，需要专业人才入驻平台开展工作，也需要法治和配套规章制度指导专业人才规范工作；但在实际调研过程中，发现还有如下不足：

（一）基层治理体系缺乏统一领导，建设水平良莠不齐

   1.基层治理体系建设“各吹各号”，部分部门相互掣肘。在嘎查（村）、社区级基层治理的领导机是村委会、街道办(党群服务中心)体系，而政法机关推进基层平安建设工作的重要抓手是市和区（旗县）二级的综治中心。基层党群服务中心能够集成社保、民政、村（居民）委员会等功能，而综治中心能够更有效整合基层派出所、基层司法所等政法单位功能。据介绍自治区组织部调研时提出要求，基层党群服务中心要整合基层治理所有功能，统一窗口为民办事。叠加机构改革，综治委下发的推进建设综治中心的政策效力未定，导致部分综治中心被迫“解散”，削弱了整合政法单位功能。部分旗县将综治中心“五室”（群众接待室、矛盾纠纷调处室、法律服务室、视频研判室和心理咨询室）拆开，融合到党群服务中心当中。有的综治中心因办公场所压缩、人员配备不足、兼职任务繁重，直接将综治中心“五室”取消。

2.各地财政支持“旱涝不均”，导致平台建设水平参差不齐。包头部分区（旗县）以经费不足为由，“因陋就简”地选择性开展基层治理平台建设，在经费充足时又搞“形象工程”。

如由政法单位的《通知》《意见》《方案》等政策文件指导项目，难以统筹协调、高效运用资源。按照内蒙古自治区平安建设领导小组《关于加强综治中心建设和网格化服务管理的指导意见》要求，要将诉求事项接收、交办、督办、反馈和考核在网上运行，构建起“数据集成、统一指挥、及时响应、协同联动、有效处置”的社会治理工作网络；要为专职网格员配备手持信息采集终端或手机APP，采用屏对屏方式，强化线上线下信息收集。该项工作仅有昆都仑区借助公安已建成的信息系统部分实现要求的功能，固阳县和东河区当时的在建项目已经因为经费困难停滞，土右旗因无经费保障就未开展部署。

表2 2021年包头市辖部分区（旗、县）、乡镇（苏木）、村（嘎查）综治中心建设情况

而如白云区存在一键报警系统和监控系统重复建设同时又运转不灵的情况。据当地工作人员介绍，一键报警系统初衷是方便群众快速报警，该一键报警系统外观为醒目的蓝色高杆，按下按钮后，开始电话拨号，拨通后向接线警察报案。部分学校按照自治区教育厅部署，安装与监控配套的报警系统，原理是保安观看监控，发现危险后按下报警键，信号送至自治区教育厅后，再转公安厅处理。但调研当日两套系统均因“电信运营商故障”不能正常使用。树起一根显著的杆子用于拨打电话报警；人工监视警情，先转教育厅再转公安厅；二者效率和应用场景还不及手机报警，上马这类重复项目，对平安建设徒劳无益。

（二）工作人员素质偏低，限制基层治理平台发挥功能

硬件搭建工作取得成功时，工作人员、运行机制等“软件”水平则亟待提升——部分基层工作人员非但不能调动各类基层调解力量，反而对群众需求推诿塞责、久拖不决，以至激化矛盾；另外各类调解之间轻重不均，配合不紧密，且司法调解、行政调解、治安调解等各种力量均受各自业务工作压力，参与基层治理人手不足、勉为其难。

案例1：包头市某W女士介绍，为解决其所在社区某物业服务用房非法出租并占道经营问题，先后向网格员群、居委会群、街道办热线、物业电话、12345市民热线平台举报，各单位推诿塞责，其中表示管不了的有网格员、居委会、街道办，表示不管的有城管局，表示不受理的有市场监督管理局，未反馈的有消防总队（投诉过程见图1），不适格的主体为开发商。部分从做人员态度恶劣、激化矛盾（居委会工作人员教训W女士要端正跟居委会领导说话的态度。W女士愤怒，询问居委会主任是否是党员，居委会反馈W女士“你不配知道”。W女士拨打12345热线，相关信息交办给城管局，城管局反馈W女士“你是因为和该商铺有矛盾才报案的，不归城管管理”W女士反问“那占道经营问题呢？”城管部门反馈“门口放点纸箱子又不是大事，道路堵塞了撞开就行了”W女士反问“能够称量一吨重的称放在马路中央，你让汽车撞去？行人怎么办？”城管部门反馈“我们再看看。”）。

图1：W女士问题解决情况图

  案例2：治安调解在各类调解中往往承压最重、首当其冲。因110报警台设立较早且“有因难找警察”的宣传深入人心，当民事纠纷发生后，部分群众第一时间想到的是拨打110。无论是否属于公安机关的管辖大量的民事纠纷和其他类纠纷会第一时间流人公安机关。如每年春耕时，基层派出所会接到大量关于土地纠纷的报警电话。但是单纯的土地纠纷不是公安机关所管辖范围，老百姓担心打官司错过春耕时节，执意要求公安机关处理，为防止民转刑案件的发生，公安机关不得不出警调查。但缺少与其他调解方式的协同机制，被迫做出调查后再终止侦查，老百姓最终还得向人民法院寻求帮助。

案例3：据包头市中院介绍，其近年招录法官助理56人，离职76人，人才流失严重，而案件数量从2016年全市法院收案41412件，到2021年增至79837件，5年增长92.8%；2022年即使疫情影响仍达到67225件，2022年全市法官人均办案211件，其中高新区人均办案378件；2023年1-6月员额法官结案排名，前三名均已超过180件（分别为224件、217件、181件），按工作日计算超过1天1案。包头市两级法院未达到员额法官、法官助理、书记员1：1：1的人员配置比例，法官无法脱离审判辅助事务。要求法官参与法官工作站工作已经是勉为其难，要动员法官参与与基层矛盾纠纷调解工作力有不逮。

（三）行政调解相关法律、行刑调解协同机制有待完善

2021年，包头基层调处各类矛盾纠纷20713件，成功20356件，成功率达98.3%。但开展调解工作时还存在调解法律规定过于宽泛，调解协议缺乏强制执行的效力，各种调解之间缺乏协同三方面问题。

1.治安调解法律规定较宽泛，不利于调解民间纠纷“小事”。如表3，立法解释、行政法规对“盗窃”行为能否调解均未规定，虽都包含“等”的表述，但是办案干警需要灵活执行法律时还是存在违法风险，于调解“小矛盾”、“微纠纷”不利。

表3：适用治安调解范围法律规定比较表

  案例4：实务中发生了具有完全刑事责任能力和行为能力二人在夏天路过某瓜田时，因口渴萌生了偷两个西瓜解渴的动机。遂一人放风，一人偷取西瓜(价值53元)。后被瓜农发现报警，处警后将二人传唤至派出所接受询问，期间二人与瓜农达成和解，且瓜农要求不追究二人的法律责任。按照《内蒙古自治区治安管理行政处罚裁量基准》对盗窃违法行为可以作出不予处罚的情形之一是:“初次盗窃财物价值不足50元，且取得被使害人的谅解”本案中实施盗窃的二人系初次违反治安管理行为，且取得被害人的谅解，主观恶性不大，仅在财物价值上不符合规定。若严格依法执行则必须作出行政处罚，导致果不近人情；但若采取治安调解，一则对“等”字做等内理解则不含盗窃，对“等”字做等外理解则于法无依，二来也不符合《内蒙古自治区治安管理行政处罚裁量基准》。

案例5：一个案件能否适用调解，还取决于适用调解中一个情节条件——“情节较轻”，但是如何理解“情节较轻”缺乏统一标准。如一打人案件系承包方甲拖欠施工人员乙劳务费，乙直接向发包方丙索要，丙告知乙需向甲索要，甲拒绝支付。后乙多次向丙索要劳务费，丙动怒辱骂乙，乙推搡丙，丙报案。接警后，民警将双方传唤到派出所接受调查。在派出所，双方主动要求调解处理，但是民警在调查中发现，发包方丙患有小儿麻痹症，有残疾证。办案民警从法律效果（根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条二款(二)项之规定，处罚幅度是十日以上十五日以下，并处500元以上1000元以下行政处罚）和社会效果出发，鉴于丙以各种理由拒绝支付乙劳动报酬还辱骂乙，自身存在过错；其次乙的手段不恶劣、动机不卑劣，行为后果不严重，社会危害后果较轻，且双方自愿申请调解，综合考虑后作出了调解处理。后被执法考评单位予以纠正，认为本案不符合“情节较轻”的规定。不难发现对“情节较轻”做狭义理解还是广义理解，适用调解案件中“情节较轻”能否等同于具体法条的“情节较轻”，法律没有给出明确的规定，致使办案民警在处理案件时会出现偏差。

2.治安调解协议缺少约束力。治安调解属于非诉调解，治安调解的调解效力与法院调解的效力不同，不具有法律强制力。经过公安机关调解，当事人达成协议并履行的，公安机关不再处罚；经公安机关调解，未达成协议或者达成协设后不履行的，公安机关对违反治安管理行为人依法予以治安管理处罚。对于当事人一方反悔或者不履行的公安机关不能强制执行，只能作出行政处罚。

案例6：某治安案件甲乙双方系亲戚，因小矛盾发生争执斗殴，但未造成严重伤害。经公安机关调解达成和解丙签署《治安调解协议书》。后二人因斗气再起争执，均反悔不履行调解协议。当事人签署协议后反悔的情况在工作中虽不常见、但不仅见，一旦当事人拒绝履行协议，则之前所做的调解工作都付诸东流，需重启办案程序。这种情况不仅影响公安机关的执法权威，同时也造成警力资源的浪费。

（四）基层治理存在漏洞，农村社区德治辅助功能不足

  在农村社区，“身份”社会的经济基础还没有被契约社会完全打破，部分自治推选出的村长为人民服务的意识不足，枉顾全体村民的权益、只顾“自家”得失，容易产生“家长作风”、想要实现“人身控制”；叠加法律意识不足，很容易造成所在嘎查（村）的土地等重要生产、生活资料分配不公。由此产生的社会矛盾很难通过基层综治中心、党群服务中心予以调解，导致“上访”或出现“舆情”，产生维稳风险。包头市扫黑办2021年度受理的举报线索43件，其中20件是“12337”平台线索和自治区移交线索（上述两种是国家、自治区收到的扫黑线索下发我市扫黑办的）。20件中11件反应社区矛盾如城中村改造、村霸、征地补偿、国企改制等历史遗留问题的，事实上已经突破“枫桥经验”矛盾不上交的要求。

图2：2021年包头市扫黑办涉及基层治理问题案件线索比例图

案例7：根据线索反映在基层自治过程当中，存在村委会或者“拆迁补偿工作管委会”等自治组织选举过程不够公开透明（如选举村长事前不通知或在“犄角旮旯”张贴公告）、选举结果有不公情况。“补偿工作委员会”成员由村长任人唯亲的指定，分配方案向自身亲朋、“关系户”倾斜；还有反映村中人丁兴旺的大户在一人一票选举中抢占先机、当选村干部后对“青苗”补偿款等“截留”不发。

包头市扫黑办经案件分办，各单位反馈针对基层组织选举存在信息不公开问题，尚可以责令当地基层党组织加强整改。但是针对村民自治组织产生的不公正的补偿分配方案等，属居民自治领域，没有相关的职权进行管理。办案单位反馈案件办理结果，告知当事人可以用诉讼方式维权，因当事人之前多次上访，有区级党委、政府对相关事件调研，出过“结论”，现在再说不属党政机关职能管辖自相矛盾，故而多数当事人表示对线索办理结果“不满意”，希望党政机关行使、职能还其“公道”。

（五）部分纠纷为历史遗留问题，现行法律及配套机制无法解决

2023年度笔者调研基层维稳工作时，发现部分群众反复信访问题的原因是历史造成，且依照现阶段的基层治理体系的权限、资源无法解决相关问题。另外某些矛盾纠纷当事人迁徙到别的社区，或因区划原因所在地社区所属行政区与原行政区产生区划差异，前后两个地区均不管信访人，这类治理问题如何处理还需立法制定配套机制予以解决。

如固阳县某信访人员，因二十余年前一起医疗事故，涉事医院操作不慎将信访人睾丸切除，致丧失生理功能。当时法院判处赔偿人民币近十万元，但至今赔偿款早已花完，信访人员要求进一步补偿其损失。但是涉事医院已关闭、判案法官于2021年去世，已无当事人可以诉讼解决信访人问题，但这种伤害信访人得不到补偿不可能善罢甘休，基层无法处理此类案件，无奈只得将信访人列为重点人员管控。

又如达茂旗某信访案件涉及牧民多户，但涉事内容为十几年前一次对牧区牧民补助发放不公平。当时补助为牛羊牲畜，这些年来无从考证是否公平发放，若要当地（区）政府予以补足，财政经费又不允许。又如包头市白云鄂博矿区与达茂旗区划发生过变更，一些纠纷土地从属已经改变，涉纠纷居民现居住于白云区，但纠纷发生地属达茂旗，仅就管辖问题就难以确定，再靠基层治理解决问题更是困难重重。

（六）因部分群众逐步形成“缠访文化”，扰乱矛盾纠纷化解体系运行

近年来涉诉信访当中的无理缠访有增无减，相关舆情集中爆发，造成了信访系统越来越多地干涉到法院的裁判结果，以访压案的歪风初现端倪。随着信访成本不断降低，在利益驱动下产生了以信访为“职业”的诉讼当事人，只要法院判决不支持其利益诉求就不停地上访，或在法官晋级公示等关键节点闹访攻击，通过舆论造谣、诬告陷害、阻挠晋升等向法官个人施压，以期逼迫法官作出偏向信访一方的判决。另外涉诉舆情缺乏管理机制，人民群众对举着身份证“实名揭露、实名举报”的行为，抱有天然的信任和朴素的同情，但缺乏进行求证的主观认识和客观渠道，而社交媒体对相关涉法涉诉的舆情内容不做主动的查证，且没有对此类舆情的管控下架机制，导致信息长期在网络存在，对人民法官形象造成损害，给法院和法官带来了巨大的舆论和政治压力。法官遵循司法规律依法行使职权受到了严峻挑战。包头市甚至已经出现案件还未判决，诉讼参与人就将案件诉诸信访渠道，以访压案，侵害独立审判权。

  案例一：包头市现有3人长期滞留北京不回，而法院做为审判机关，对方留住北京行为本身不违法犯罪依法不得强制带回，导致市中院分管领导只得经常赴京劝阻。据介绍其中李某以在京医病为由，去年已引发信访登记20多次，东河法院为此派人常驻北京开展劝返。其信访诉求解决的难点为，其案件所涉债权债务关系十分复杂、记载混乱，法官无法理清。为此市中院运用办公经费1.5万元，专门委托审计事务所清理涉案债务，审计事务所反馈“一本烂账、无从审计”，退回法院。

案例8：某案件诉讼代理人律师杨某，在高新区法院门口直播翻跟头，哗众取宠引起网络舆情关注。又如某案件诉讼参与人杜谋，案件17发起诉讼，一审二审期间杜谋均不出庭，判决后又以判决不公为由在抖音平台实名散布受冤屈的信息，引发舆情，该视频现在仍未删除。

案例9：如一次巡视组进驻包头后，一群众举报我市某法官贪污其征地补偿款8万余元，巡视组立即通知办案法官到指定地点询问。通过核查找到当时卷宗，发现该案进入执行阶段后，法院已通过银行将此款项划给举报人，并存有银行转账记录和签名、纳手纹印的收据等证明材料，举报纯属于诬陷，虽予以澄清，但该法官之后很长一段时间陷入焦虑、沮丧的情绪状态，影响工作正常开展。

三、解决方案

针对上述问题，应从予以解决。

（一）要统筹采购行为，避免分散资源

要统筹政府采购行为，避免出现不同单位针对同一设施重复建设和各单位间“信息孤岛”现象，同时避免出现客户端平时“五花八门”、遇事“谁都不管”的情况；提升居民办事效率，降低后台运营费用。要打破部门利益藩篱，引入政府集中采购等模式，将财政资金化零为整、统筹使用，避免政策和资金的碎片化。要厘清社会治理必要的政府服务项目（含信息化建设、社会工作、心理咨询、法律援助等专业服务），按照《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》规定，建立以优质廉价和用户满意为导向的服务项目。

（二）建设方便快捷的投诉机制

要根据相关法律法规之规定，依法厘清各行政执法单位对基层矛盾的化解权责，同时畅通结果反馈机制。

表4：行政职权划分依据及划分方式

要按照上图，确定基层治理体系各成员单位承担的职能职责，遇有群众反映矛盾纠纷要迎难而上、责任清晰、群策群力予以解决，避免推委塞责，甚至引入开发商、物业等不适宜参与基层建设、平安建设的商事主体。同时培训12345市民热线等机构，对群众反映问题正确分流，确保解决，及时反馈。

（三）完善信访制度、遏制闹访势头

要切实落实《信访工作条例》的各项要求，不断完善信访工作制度。尤其是其中第十九条“.....信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关、单位的上级机关、单位又提出同一信访事项的，上级机关、单位不予受理。”第二十一条“各级党委和政府应当加强信访工作信息化、智能化建设，依规依法有序推进信访信息系统互联互通、信息共享。”和第三十一条第一款“（一）应当通过审判机关诉讼程序或者复议程序、检察机关刑事立案程序活着法律监督程序、公安机关法律程序处理的，涉法涉诉信访事项未依法终结的，按照法律法规规定程序处理。”的规定。

  一是建议由市信访联席办建立信访案件大数据库，针对同一涉法涉诉信访案，在已深入细致反复审核确定该案件无司法过错，若信访人仍不满意到处上访、网上发布不实言论，则驳回信访请求，联合网信部门封堵打击，并建议将此类人员纳入失信人员名单予以公布。同时，对政法、纪检监察、信访等单位给予开放查询端口，以便接到举报先行查看是否属缠访闹访事项，尔后在做处理。二是对一案多投的涉法涉诉信访事项，要建立责任分配和办结机制。核查评审无误后迅速转入办结程序入库，接到举报不再受理，避免多个单位就同一信访事项向法官反复查问，造成司法资源、行政资源等反复浪费。三是按照《信访工作条例》第四十七条的规定，建议对无理缠访、进京闹访尚未构成违法犯罪的信访人，建立出行限制机制，通过向公安、交通等行政主管部门推送此类信访人员身份信息，限制其无故进京、进省缠访闹访。对实事已查清仍不断四处上访，恶意诬告办案法官的信访人也同样执行此类政策。

（四）加强普法宣传工作

要全面加强基层治理法治化工作，研究制工作目标、工作任务、工作路径，在实践中总结工作方法；要培育基层干部的法治素养，全面夯实基层治理体系和治理能力现代化的法治基础。要加强返乡创业青壮年的法治教育，注重对基层村社中的党员、小组长、村民能人加强法治教育，形成骨干力量，带动群众积极学法守法用法。要定期组织基层“两委”干部、大学生村官、村民代表等进行集中学习，以宪法的系统学习为重点，以村级干部的法律意识提高为目标，提升干部依法行政、科学治理的能力和水平。

在城市社区要广泛开展生态保护、道路交通安全、婚姻家庭、赡养继承、劳动保障、民事诉讼等与城市生产生活密切相关的法律法规宣传，尤其是加强《民法典》《反有组织犯罪法》《行政复议法》《行政诉讼法》的普法宣传活动，让群众掌握在遇有债权债务纠纷、相邻权问题纠纷、房地产问题纠纷、黑恶势力等侵害个人合法权益时的救济途径。更好地发挥人民调解制度的作用，在矛盾纠纷化解工作开展的同时开展普法宣传教育，达到以案释法、亲历教学的效果；推进形成法治与德治、法治与自治有机结合的良性机制。

在苏木（乡镇）嘎查（村），要对标乡村振兴各项指标，充分利用村民关心和关注的重点工作开展法治教育，把法治教育同承包地“三权分置”、宅基地“三权分置”、集体资源资产“三权分置”改革结合起来，针对村集体所有权、村集体经济组织成员收益权等涉及农村集体经济市场主体经营、管理、监督、分配方面开展法治教育，以涉及村民切身利益的法治教育内容提高村民学法、用法、守法的自觉性。在乡村治理过程中逐渐树立法律权威、强化守法意识、提升用法能力，在法律规范的框架下更好地发挥村规民约的调节作用。

四、结语

本文总结包头市矛盾纠纷化解工作和平安建设工作存在的基层治理缺乏顶层统筹，工作人员作风不实、素质偏低，各类调节机制缺乏衔接、农村德治基础薄弱、历史问题基层难以解决、缠访闹访歪风渐成6项问题，提出统筹政府采购、建设反馈机制、完善信访制度和加强普法宣传4种法治解决方法，希望能给东北地区平安建设工作分享经验。

本文研究还存在不足之处。笔者所处包头市是典型的计划经济建成的三线城市，尤其包钢建设受到“共和国长子”东北地区的大力支持，包头市昆都仑区群众更是从语言气质、性格作风、文化习惯方面与东北地区老工业城市接近，城市社区建设有经验借鉴意义。但是包头农村社区受汉族传统文化浸润极少，没有自发产生乡约村规，自治、德治功能没有基础，一旦基建推进就爆发因征地拆迁问题产生的纠纷，失地的农民征地补偿款不到位，就会反复上访、在各个渠道举报，造成从案件角度研农村矛盾纠纷化解措施的成效信度、效度有偏差，借鉴意义不强。