推进黄河流域乡村振兴法治保障研究

邬朝霞 五原县人民检察院党组成员、副检察长，四级高级检察官

王媛 五原县人民检察院，第二检察部副主任，三级检察官

【关键词】 乡村振兴  法治保障  公益诉讼  监督全覆盖  

【摘要】为更加全面发挥好公益诉讼检察监督在助推乡村振兴中的司法作用，提高基层检察机关新时代公益诉讼检察监督水平，以巴彦淖尔市五原县人民检察院的办案数据为例，立足公益诉讼检察监督在推进“三农”工作中的具体经验做法，结合已经取得成效的良好工作方法进行分析，直面黄河流域基层一线检察机关在公益诉讼“4+N”领域检察监督与促进依法行政之间关系，重点总结归纳生态环境、资源保护、食品药品安全、野生动物保护等领域监督中的经验做法，分析公益诉讼促进乡村振兴存在的问题和困境，进而寻找出破解之法，进一步推进黄河流域基层检察机关服务地方经济发展，维护社会稳定，促进乡村更好、更美、更宜居，彰显检察机关与行政机关在推进黄河流域乡村振兴法治保障中的重要作用，进而实现双赢多赢共赢的良性互动效果。

【正文】

检察机关既是司法机关，更是政治机关，在认真贯彻落实习近平总书记关于全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化建设的一系列重要讲话精神的同时，需要立足公益诉讼检察职能，多项举措保障乡村振兴战略实施。基层检察机关依托生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、野生动物保护、英雄烈士保护等案件的办理，以个案的办理推动各领域依法行政，以检察监督效果促进乡村治理。例如，作为河套流域农业大县的五原县，通过公益诉讼检察监督，督促五原县7个乡镇依法保护“母亲河”70余公里；监督五原县自然资源管理部门依法收缴回国土出让金3941.9万元，收回国有土地52.131亩；监督五原县城建部门依法收缴回人防易地建设费21.391万元；监督五原县环境保护部门收缴回行政处罚款40万元；督促食品、药品安全管理部门查处6起食品类案件等，依法维护了国家利益和社会公共利益，从黄河生态保护、乡村人居环境整治、文物古迹和人文历史保护等方面，全面推动黄河流域检察公益诉讼与乡村振兴紧密融合。

一、公益诉讼检察推进乡村振兴经验做法分析

（一）以生态环境保护为切口，推动乡村人居环境整治，守护乡村碧水蓝天

以开展公益诉讼检察工作为抓手，以办案效果促进工作有序开展。在开展 “保护黄河”“携手清四乱 保护母亲河”等专项行动，为守护好母亲河，建设北疆亮丽风景线、打造祖国北部生态安全屏障发挥应有的作用。通过诉前检察建议监督未依法履行职责的行政监管部门，督促行政机关严格执法、依法行政，让法律成为维护生态文明、保护绿色家园的最后一道防线。

第一，通过“保护黄河”专项活动促进乡村治理。按照“保护黄河”实施方案摸排黄河流域沿线水资源保护情况。截止目前，包括五原县水利局对新永分干沟不当履职公益诉讼案在内累计立案审查43件，督促五原县水利局对新永分干沟等清淤，共清理垃圾650车2万余方，并促成由五原县公安局、执法局、环卫局、环保局、水利局组成的联合执法行动，对黄河流域（五原县段）的河、湖、渠、沟周边的违章建筑（私厕、网围栏、彩钢院墙、猪羊圈等）进行集中拆除，同时设置警示牌，通知、告知周边小企业及居民禁止向排干、沟、渠倒生活垃圾、建筑、垃圾，禁止私搭乱建。以开展专项整治为契机，推进五原县境内水域的各类违规行为全面治理工作，提高河湖沟道管理保护水平，保护水域生态环境。对新永分干沟、荣丰分干沟、沙河分干沟、三满支沟、南牛犋支沟等几条位于城郊问题相对突出、治理难度比较大的河道，进行了清淤和垃圾清运。共清理河道65公里，清淤土方12.5万立方米，清理垃圾3260吨。紧密结合乡村振兴战略和乡村治理工作要求，检察机关通过公益诉讼监督助力五原县境内水域巡查和环境治理力度，将监督“触角”不断伸向乡镇基层，分别针对乡镇水库、海子等倾倒生活垃圾、污染湖泊水域环境制发诉前检察建议书，督促有关单位积极组织人员、铲车、自卸车和大型挖掘机械等进行了整改，还自然水域一份干净。

第二，加大涉林案件监督力度推进补植复绿。切实发挥检察职能,发挥好“林长+检察长”协同机制，着力推进生态环境检察监督工作,为区域生态环境保护构筑安全屏障,在监督行政执法机关中发现,五原县林草局、县公安局在办理滥伐、盗伐林木等涉林行政处罚案件实际执法过程中,被处罚人在缴纳了罚款后，便案结事了，并未按照处罚决定补种树木,且林业部门在案后也没有监督被处罚人继续履行处罚决定或者组织进行代履行。针对发现的问题,通过调阅公安局案卷70余册，对其中的32件案件立案，制发检察建议书督促行政执法机关尽快监督被处罚人履行补植义务或者组织进行代履行补植工作。持续推进“守护北疆草原林地”“生态检察三大协作统一行动”“古树保护”等专项行动，办理48件涉林公益诉讼案件，监督有关单位和违法行为人共补植复绿45000余株树木。紧密结合乡村振兴，与县域通道工程、绿化工程紧密结合，以农田防护林和整片林地建设为载体，建成两处公益诉讼生态修复林共150余亩，以实际案件的办理促进涉林公益诉讼监督质效，以检察监督补植复绿效果助力地区生态保护成效，切实履行好检察机关守护北疆草原林地的法定职责。

第三，打造典型案件，实现“办理一案，治理一片”。聚焦乡村小气候保护。发挥公益诉讼典型案例效应，通过检察监督明显改善乡村河湖的水质和水量，改变当地生态小气候，增强了乡村水生态的自我修复能力，保护了原生态湖泊，使得水鸟等自然生活的栖息地明显增加了，进而保障周边的农业生产和群众生活。同时在本地区乡镇“掀起”了全面排查河湖污染情况的高潮，使得更多的村民积极投入到保护“母亲河”的行动中来。如，五原县人民检察院办理的银定图镇宏胜平原水库保护案，2019年4月底，五原县人民检察院在对五原县乡村河湖进行摸底排查时发现，平原水库河岸有大片倾倒生活垃圾、水草被随意焚烧情形，污染湿地环境，镇人民政府对本行政区域的水环境质量负责，应当及时采取措施防治水污染。2019年4月29日检察机关依法向五原县银定图镇人民政府提出检察建议。收到检察建议后五原县银定图镇人民政府加强履职能力，及时进行了整改，共清理河道12公里，清理垃圾15吨，同时通过村民小组“微治理”与周边村名签订禁止倾倒垃圾和禁止焚烧水库水草的《协议》，号召所在宏胜村周边12个村民小组参与到治理平原水库当中，得到了村民的积极响应。此案件的办理也被内蒙古自治区人民检察院评为全区公益诉讼检察典型案例，起到了良好的法律效果和社会效果。

第四，聚焦农村露天烧荒污染，以公开听证有效推动农田面源污染。对发现的农村露天烧荒现象加强监督，做到监督全覆盖，在对各乡镇立案并制发检察建议书的基础上加强跟进监督，尤其对秋季等关键节点重点监督，适时就大气污染公益诉讼案件召开公开听证会，邀请人民监督员、人大代表、政协委员及相关行政单位和企业参加，提升检察监督刚性，进一步促进乡镇加大执法力度，有效防治大气污染。同时加强对农田生态环境检察监督力度，进一步加大对土地资源的保护，重点对非法开垦、越界开垦的土地进行监督，同时对非法侵占防沙林场、未利用湿地、沼泽地加强检察监督，防治土地沙化。

（二）以资源保护为重点，全方位推动乡村资源保护，维护群众切身利益

第一，依法打击非法占用农用地违法违规行为，切实保护国家利益和社会公共利益。开展非法占用农用地专项监督活动，通过向行政执法机关制发检察建议督促违法行为人补植树木株83.6亩。经审查刑事案件，排查出民事公益诉讼案件线索2件，提起诉讼1件并判决，审判机关依法支持了检察机关提出的全部诉讼请求，三被告人当庭赔礼道歉，积极履行公益诉讼部分的生态修复，已经完成补植复绿3500株（占地37亩），三被告人当庭签署生态修复《承诺书》，保证补植林木成活率。部分人大代表、政协委员、行政执法单位受邀参加了公开宣判，实现三个效果统一。打造“公益诉讼生态修复林”，修复林种植树木10155株。

第二，开展野生动物资源保护，强化源头治理。根据上级检察机关有关保护野生动物检察工作要求，五原县人民检察院分类开展公益诉讼工作，依法对五原县林业和草原局不依法履行对五原县市民活动中心北侧崖沙燕保护监管职责案立案审查。在春季重点对飞越境内的候鸟、湿地野生动物及地域特有野生动物进行专项检查，对非法狩猎、非法获取上述野生动物行为进行打击，并依法监督有关行政部门执法工作，保护这些人类的自然伙伴就是保护整个生态系统。对可能存在违法捕获风险地段进行实地查看，目前尚未发现非法扎网捕获野生鸟类的情形，为扎实开展好保护黄河湿地野生动物公益诉讼，检察机关与地方行政执法单位及时沟通，对发现非法狩猎、非法交易的相关情况将及时介入，依法办理。同时，加强与公安机关协作，对国家二级保护动物长耳鸮栖息地保护进行公益诉讼监督，同步推进其他类野生动物保护，全面从严推进好此项检察公益诉讼工作。

（三）切实保护群众食药安全，扎实开展“保障千家万户舌尖上的安全”专项活动

以办案为重心，扩大案件线索发现渠道，把专项监督活动与服务民生发展有机结合起来，真正贯彻以人民为中心的司法理念，确保专项监督活动取得实效。常态化监督五原县市场监督局、五原县卫计局、五原县水务局在“农贸市场、超市、学校周边等销售有毒有害或不符合食品安全标准的食用农产品、食品行为及监管部门是否依法履行监管职责问题”等五大类25小类重点监督领域履职情况。如，到五原县疾病预防控制中心对疫苗进行专项督查，确保居民接种疫苗安全有效，维护本地区人民健康安全。对发现的五原县某超市涉嫌销售的河北某食品有限公司商品擅自使用与有一定影响的“银鹭”八宝粥商品近似的标示“银鸳”，足以引人误认为是他人商品，依法立案审查制发检察建议书。监督五原县市场监督管理局对分别对五原县某超市作出行政处罚，责令立即停止侵权行为，并没收侵权八宝粥并处4000元罚款。

（四）强化司法为民情怀，助力农民工讨薪维权，切实维护群众权益

牢牢把握为大局服务、为人民司法理念，结合“我为群众办实事”实践活动，通过公益诉讼检察和行政检察业务融合发力，助力解决农民工讨薪问题。五原县人民检察院积极运用大数据对拖欠农民工工资类案件进行排查，通过与五原县人力资源和社会保障局沟通，查询本地区拖欠农民工工资线索情况，发现多起投诉案件均为欠薪5000元以下的案件，为解决这一问题，本院依职权向五原县人力资源和社会保障局调取近三年来举报投诉案件登记册进行排查，发现该类案件由于欠薪较少，人员较为分散，人力资源与社会保障部门在追缴欠薪方面很难穷尽手段，导致很多欠薪问题长期没有得到解决。为了保障农民工合法权益，促进行政单位依法履职，有效化解社会矛盾，五原县人民检察院向五原县人力资源和社会保障局就该类拖欠农民工工资问题提出检察建议，建议建议五原县人力资源和社会保障局依法履行职责，对于欠薪数额较少的这类案件应当依法穷尽手段加强督促，及时处理。同时建立健全劳动保障守法诚信档案，采取多种方式，保障农民工按时足额获得工资。对于我院提出的检察建议，五原县人力资源和社会保障局全部采纳并作出回复，在以后办理该类数额数额较少拖欠农民工工资的案件，将会穷尽手段帮组农民工解决讨薪难问题，通过检察机关与行政机关双向发力，已经帮助746名农民工讨回343.93万元工资。

二、公益诉讼推进乡村振兴中存在的困境及原因分析

（一）部分行政机关还存在对公益诉讼检察推动依法行政的认识不足

基层行政机关在正确认识公益诉讼在维护国家利益和社会公共利益方面的重要监督作用方面还有较大提升空间，尤其对于基层一线的具体行政职能承担部门，对于公益诉讼检察还存在不深入、片面化理解，导致部分行政机关对公益诉讼检察建议的整改力度不够，有的行政机关认为检察机关就是找行政机关的“错处”“漏洞”，未能正确认识检察机关监督其履职的重要作用，部分行政机关对于检察机关提起行政公益诉讼存在排斥情况。对到期未能整改和“反弹回潮”而提起公益诉讼的认识不足，对于检察监督促进依法行政理解不深，未能正确认识到公益诉讼检察在推动依法行政中的重要司法监督作用，在推动乡村振兴中的助推作用。

（二）对于基层治理的检察监督案件整改进度普遍缓慢

公益诉讼诉前检察建议书对于基层治理中发现的问题较为具体，内容主要集中在对个案或者类型案件中行政执法机关存在怠于履职情形建议予以纠正，建议对案件中涉及到的职责进行积极依法履行，大部分的行政执法单位能够按照检察建议书内容落实，但部分行政执法单位落实不到位，制定了改进措施，却没有持续推动下去，使检察建议留在纸面上，没有落实在行动上，大大降低了检察院监督的刚性。

（三）公益诉讼检察力量薄弱

在对于涉及“三农”问题的案件办理过程中，需要投入大量的时间和精力排查公益诉讼案件线索，由于基层检察机关人员有限，大部分的基层检察院民事、行政、公益诉讼均在同一部门，公益诉讼检察业务未单设部门，办案人员也未达到检察官、检察官助理、书记员的1：1：1配置比例，制约了乡村振兴精品案件办理，不利于公益诉讼发展和对乡村振兴的司法保障。

（四）行政机关依法行政水平有待提升

个别行政机关不能准确定位其在法治政府建设中的重要基础作用，尤其在“两法衔接”“政府机构改革”等重要环节还存在履职不到位的情况，尤其在农林牧水等领域存在的监管职能和执法分离的情况，并未实际解决加强执法的问题，反而成为几个单位推诿的理由，依法行政水平急需提升。

三、破解壁垒，逐步完善公益诉讼在黄河流域乡村振兴法治保障

（一）提高政治站位，以服务乡村振兴为核心，凝聚“公益”共识

明确司法与行政共同的目标是服务发展大局，要不断提高政治站位，做到监督全覆盖。检察机关要以召开党组会、检委会的形式专题研究公益诉讼工作，成立公益诉讼领导小组和公益诉讼办案指挥中心，统一负责开展公益诉讼活动。检察机关还需要积极寻求本地党委、政府的支持，同时加强与各乡镇、农场、办事处的磋商配合。如，五原县人民检察院促成中共五原县委、五原县人民政府联合发文的《关于支持检察机关开展公益诉讼工作推动法治五原建设的意见》，印发给五原县各行政执法机关及乡镇级人民政府，解决了行政单位认识不足的问题，从根本上给了检察院在本地区“甩开膀子”开展公益诉讼的底气。凝聚共识，邀请县各行政单位、乡镇级人民政府“一把手”参加公益诉讼检察联席会，专门研究专项活动的开展和法制宣传活动，确保公益诉讼监督顺利推进。

（二）以促进农村人居环境整治为监督突破口，提升乡村治理水平

  围绕农村环境治理，抓住人民群众反映强烈的农村生活垃圾整治重点，主动参与农村生态环境整治，促进改善农村人居环境和生态环境，服务打造山清水秀美丽宜居乡村。充分发挥“检察长+河长制”重要作用，检察长对五原县七排干、向阳分干沟、复兴渠等处进行排查，初查案件线索78件，立案52件，制发检察建议书52件。强化与行政机关的协作，与五原县义长灌域管理局、七排干管理所、五原县隆兴昌镇人民政府、五原县天吉泰镇人民政府就“保护黄河”凝聚共识，要求检察干警要紧扣办案，坚持在监督中办案、在办案中监督理念，重点抓好与行政执法机关建立的现有机制运行，推动机制落地，带动整体工作发展。

（三）以专项工作为抓手，推动乡村治理长治长效

不断以专项行动带动行政履职的良好经验做法，进而适用到各领域监督中。如，持续深化“四个最严”和“公益诉讼守护美好生活”专项活动开展，延伸“巴彦淖尔市食用农畜产品‘治违禁 控药残 促提升’三年行动”等专项工作。如，重点选取废旧农残膜回收治理推动公益诉讼监督，积极推动五原县耕地资源保护，从而加大白色污染防治力度，促进耕地可持续发展，让人民群众的“饭碗”更加健康牢固。通过公益诉讼检察监督行政机关对相关问题逐一进行了核查整改，形成整治机制和长效管理机制，合理有效保护了县域土地资源安全。又如，以内蒙古自治区检察院提出的“生态检察三大协作统一行动”为指导，聚焦黄河流域排干在生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全、污染防治等方面的难点问题，巩固“检察+行政”保护工作格局。针对区、县共用排干治理问题，牵头建立《黄河流域（临河区至五原县段）五排干生态保护跨区域、跨部门协作机制》，将临河区、五原县的检察机关、水行政单位和灌域管理单位共同纳入到协作机制中来，深化河湖保护一体化协作，从凝聚协作共识，加强组织领导、建立“三长”会商，促进沟通研判、线索及时移送，案件信息互通、明确协作重点，压实主体责任、加强联动配合，形成工作合力、推进齐抓共管，强化协同治理、加强研讨交流，形成良性互动、办理典型案件，突出示范引领、加强新闻宣传，强化舆情应对等八方面达成协作内容，采取一系列协作措施，切实解决五排干治理中存在的问题和难点，不断为黄河流域高质量发展提供检察方案。

（四）要在抓好办案上下功夫

主动当好党委政府的法治参谋，助力生态环境综合治理。在办理涉及黄河流域的乡村振兴案件时，要立足本职，办好案件。既不能越俎代庖，又要主动履职。通过办案，助力一个问题、一个问题“拔钉子”，清存量、控增量。要坚决维护各行政单位和乡镇人民政府部门作为行政管理者在依法行政中的主体地位，同时运用好检察监督，综合适用刑事立案监督、提起刑事公诉、刑事附带民事公益诉讼、督促行政机关履职、提起行政公益诉讼等监督方式，支持社会组织起诉等多种手段，协同推进问题整治。

（五）推进已有机制落实落地

以五原县检察院为例，与生态环境、林草、水利等行政执法单位召开的一系列的联席会议就是凝聚共识的重要依据，因地制宜建立了的河湖治理、林木保护等案件线索移送机制协作和排查合作机制就是具体的治理方案，机制的生命力在于运行，基层检察机关要重点抓好现有机制运行，推动机制落地，带动整体工作发展。工作中存在的困难和问题也及时发挥检察沟通、磋商作用，推动机制有效运行。

（六）更加重视公益诉讼检察规范监督工作

维护公益目的是司法最佳状态的理念，检察机关要从程序、内容、成效评估、诉讼衔接等各个环节综合把控，抓好诉前检察建议办理，让建议有法律依据，做出规范，做成刚性。重点把握好诉前程序与提起诉讼的辩证关系。案件的办理有助于深入分析相关领域公益受损的规律和深层次原因，敏锐发现生态环境及社会综合治理中存在的问题隐患，查找相关制度缺陷和监管漏洞，助力补足社会治理体系短板，努力实现标本兼治的最佳状态。注重提升和巩固办案成效，要将办案职能向社会治理领域延伸，将办案效果指向推动行业治理机制的健全完善，进一步提升社会综合治理效能。

（七）顺应公益诉讼发展趋势，配齐配强公益诉讼部门和人员

公益诉讼作为不断发展的检察业务，承载着着党和国家对于更好推动依法行政和社会治理的希望。充分发挥公益诉讼的检察监督作用，要落实好人员保障、部门设置、专业提升，让公益诉讼制度在发展中“硬件”跟得上。

（八）充分利用新媒体，拓宽公益诉讼工作延伸面积

借助信息共享平台发现线索。通过浏览政府网站中各行政执法部门的执法信息公布情况，对各执法部门公开的业务信息进行排查和掌握，梳理出可能侵犯国家利益和社会公共利益的公益诉讼线索清单，并依法向有关部门调查核实。借助媒体宣传职能，受理举报线索。主动联系媒体，积极宣传检察机关公益诉讼职能，提高群众知晓率，主动向检察机关举报案件线索。要充分运用全媒体手段，全方位、多角度宣传检察机关在提供法治保障取得的良好政治效果、社会效果和法律效果。在加强正面宣传、营造良好环境的同时，注意讲好本地区的检察故事。严格宣传纪律，贯彻落实政治、政策审查和业务把关，积极防范和妥善应对可能引发的负面舆情。

检察机关和行政机关作为不同的职能机关，在助推乡村振兴的法治保障方面实则“殊途同归”，以不同的履职方式共同促进法治中国的建设，共同坚持着山水林田湖草沙生命共同体的行动指南，都坚决用最严格制度最严密法治最审慎的态度推动基层发展和治理。检察机关不断发挥好公益诉讼促进乡村振兴和服务人民群众作用，行政机关具体负责好行政监管工作，通过不断凝聚更多力量，共同护航着黄河流域生态稳定发展，切实保护“母亲河”，各方携手跳好生态文明建设“圆舞曲”。