“河长制”视角下黄河流域与区域协同共治的法治保障研究

韩凌月 浙江工商大学法学院博士研究生

摘要：黄河流域生态系统的整体特征要求黄河流域治理必须注重黄河流域的统一整体治理。“河长制”利用我国各级党政主要负责人的行政权威，纵向协调政府间和政府部门间协同行动，有效改善了以往工作中“各自为政，多头治理”的混乱格局。因此，充分利用“河长制”这一有利抓手，借助其制度优势，进一步捋顺黄河流域管理和行政区域管理之间的关系至关重要。然而，“河长制”作为区域河流整体治理的新形式，与黄河流域管理如何有效对接需要深入研究。应当在“河长制”的制度框架内，从运行程序、组织机制及监督机制等方面建构黄河流域与区域协同治理的法治保障体系，从而推进黄河流域生态保护工作取得新的进展。

关键词：黄河流域；行政区域；河长制；协同共治；法治保障

一、问题的提出

  黄河流域是一个水文自然空间，流经九省（区），这一整体被分割为多个行政区域，也正因如此，黄河流域生态环境治理工作包括多个主体，不仅涉及流域内各地方政府，还有中央各有关黄河流域管理的相关机构，比如水利部、生态环境部等。因此，黄河流域重大战略的实施，在各项管理制度实施的过程中，在各现行法的保障之下，必须要明确中央有关涉及黄河流域管理部门和流域内地方政府之间的职责和分工，更好地将二者之间的关系进行有效地协调。2002年修订的《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）在第12条中规定了在水资源管理上实施流域和区域管理相结合的制度。但流域与区域管理如何相结合，《水法》并没有进一步的详细规定。《水污染防治法》首次将“河长制”写入法律，“河长制”明确了地方党政负责人对河流整体性维护的责任，将流域的生态环境治理任务直接纳入党政负责人的考核工作中去，进一步强化其对流域生态环境治理工作的重视程度，一定程度上深化了部门间的横向联系，改善了以往工作中“各自为政，多头治理”的混乱格局。然而，“河长制”作为区域河流整体治理的新形式，与黄河流域管理如何有效对接需要深入研究。目前，黄委会仅仅是水利部派出的流域管理机构，法律地位和权限没有明确规定。另外，黄河流域与区域协同共治缺乏配套的法律法规，导致对于黄河流域的区域管理还是难以协调。因此，要使“河长制”的作用能够得到充分的发挥，实现流域管理部门与行政区域部门之间的协调，必须回到依法治理的轨道上来。文章正是在此背景下，拟在“河长制”的制度框架内建构黄河流域与区域协同治理的法治保障体系。

二、“河长制”的内涵特征

“河长制”的实行，可以更好地解决以往“九龙治水、多头管理”的问题。根据2016年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推行河长制的意见》（以下简称《意见》），由各级党政负责人担任“河长”，全面建立了省、市、县、乡4级“河长”体系，最大作用地发挥其协调和监督的作用。要贯彻执行“河长制”，深入分析其内涵特征是重中之重。

（一）“河长制”体现了行政管辖权的统一性

“河长制”本质是以各层级党政机关领导人为责任核心，他们集中掌握着各自行政系统内的最高权限资源，据其高度的地方权威性统筹领导并协调各相关职能部门的职责。这一制度打破了区域间、部门间相分离的藩篱，使长期以来存在于多部门治水工作过程中的问题，得到了有效的解决。利用顶层设计的方式，各级“河长”由党政主要负责人担任，对政府与政府部门之间的行动，利用纵向协调的方式提高其协同性，在全省范围内统一水环境的行政治理权。通过“河长制”，由书记、省长承担起了协调职责，使协同治水能够得到顺利的推行，取得了相当不错的成效。

（二）“河长制”体现了流域治理工作在目标上所具有的整体性

任何地区的生态环境都是一个共同体，在进行流域治理工作的过程中，应当坚持系统思维，对于耕地，草地，河湖等不同的生态空间，结合其具体用途加以管制，使其生态与经济功能能够得到充分的发挥。在“河长制”运行的过程中，其对包括上下游不同行政区在内的区域加以协调，从而保证多元治理目标的实现，实现整体治理效果。在《关于全面推行河长制的意见》从6个方面明确治理目标，其具体的任务包括水资源防护，水环境治理等，各个地方政府结合自身水域的实际情况设置治理目标，在实践中对于目标任务加以进一步的细化，明确总体目标。

（三）“河长制”体现了流域治理模式的多元性

虽然不同地区在具体发展程度上有差异，然而在流域治理过程中，无论是社会主体还是政府，都强调现代信息技术手段的合理利用，将互联网与“河长制”的实际应用相结合，建设综合信息管理平台，并构建流域生态环境信息档案库，在一些地区可以利用无人机等的技术，来对流域生态环境的相关信息进行收集与整理，建设互联网监控体系，对于发生在流域中的排污行为以及水的质量进行监测，利用微信、微博等在内的各类媒体来监督，曝光违规行为并加以处理。

三、黄河流域与区域协同共治的法律政策依据

黄河流域管理与行政区域管理相结合即以流域为单元成立流域管理机构，对黄河流域实行流域管理，但同时又需要行政区域管理的紧密配合，将生态环境管理的部分职能划归地方行政部门的一种双重管理模式。目前很多国家都非常重视流域与行政区域的相互协调和配合，我国也不例外。

（一）法律法规层面

黄河流域与区域有效衔接和配合的主要法律主要体现在《中华人民共和国防洪法》（以下简称《防洪法》）和《水法》中，其规定强化了流域生态环境的统一管理。黄河流域与区域协同共治重要性已经逐步显现，随着我国依法治水的深入，相关法律规定处于逐步发展中。但是，我国黄河流域与区域协同共治法治保障体系仍不完善。

《防洪法》第5条规定防洪工作“按照流域或者区域实行统一规划、分级实施和流域管理与行政区域管理相结合的制度”，此规定开创了“流域管理与区域管理相结合”的管理，第8条、第10条、第19条等分别规定了水利部门和“其他有关部门”等中央和地方职能部门的职责，包括编制防洪规划、防汛抗洪等。这是法律首次授予流域管理机构一定的行政管理权，也是首次确立流域管理作为防洪管理体制组成部分的地位。

  我国《水法》第12条确立了流域管理制度，意味着我国流域管理与行政区域管理彼此交融又迈向了一个新的进程，流域与区域管理相结合被正式纳入法治轨道。此外，《水法》在其第15条中明确规定发生在流域范围内的区域规划应当和流域规划相结合，专业规划工作必须基于综合规划展开，同时结合《水法》第19条的规定与《防洪法》第17条的内容能够了解到建设水工程不得与流域综合规划和防洪规划中的内容发生冲突，对于流域管理和区域管理的具体权限进行划分，设置分级审查同意制度。大、中型水工程建设是否符合流域综合规划和流域防洪规划要求，应当由流域管理机构负责审查并签署规划同意书；对于小型水工程建设工作和流域综合规划、防洪规划内容的相符程度，则可以由地方水行政主管部门进行初步审查，随后上报至流域管理机构，并签署规划同意书。

（二）政策文件层面

上述提到，《水法》中明确规定，在流域水工程建设工作开展的过程中，必须要遵循流域综合规划，这对于涉水涉河管理工作和其他专项规划来说也是如此。发生在流域范围内的区域规划活动和流域规划之间是服从与被服从的关系，专业规划与综合规划之间也是服从与被服从的关系，国务院于2007年开始新的流域综合规划修编工作，黄委会会同流域九省（区）共同完成《黄河流域综合规划（2012—2030年）》（以下简称《黄河流域综合规划》）。使水资源统一管理模式明确了基础原则。首先，由于水资源具有自然属性，因此在进行统一管理的过程中，应当按照流域进行单位划分。其次，结合当前国内流域实际情况及要求，流域管理工作与区域管理工作之间必须相互协调配合。最后，区域管理必须服从流域管理。

2011年中央1号文件第七部分第二十三条针对促进流域和区域管理相结合的水资源管理制度的进一步完善，以及构建起权责清晰，协调运转的水资源管理工作制度提出了明确要求。内容明确指出促进水资源管理制度的进一步完善，实现城乡水资源利用，环境治理以及防洪管理等工作的协调性与统一性，提高水资源配置的质量与水平。

《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）第五部分保障措施中的第十八条再次强调，促进流域和区域管理相结合的水资源管理制度的进一步完善，提高流域范围内水资源规划、管理与调度工作的统一性。

四、黄河流域与区域协同共治的现存问题

虽然这些法律、政策法规都为黄河流域与区域协同共治提供了法治保障。但也得看到这些法律法规存在的不足。

（一）缺乏“河长”参与的权威流域管理协调机构

  《水法》作为我国水利治理的基本法律，尽管赋予了流域管理机构的法律地位，但是并没有明确规定流域管理机构的权限，其法律权威没有保障。并且在实践操作中尚缺乏具体的规定。

根据2002年水利部对流域管理机构公布的“三定方案”，黄河流域管理机构只是水利部的派出机构，机构规格为副部级。黄河流域与区域之间没有相关隶属关系，也就相当于与各级地方政府完全不存在任何具体的级别关系。黄委会与沿黄各地“河长”在开展协同共治的过程中，黄河流域和各地的“河长”间缺乏有效的沟通协调，黄委会关于协调、指导、监督行政区域的能力严重不足，致使二者并没有将各自治水的优势全部发挥。

除此之外，黄委会性质上为水利部直属的具有行政职能的事业单位，并不是一级独立行政单位，其拥有的管理职能范围很窄，人员参照公务员法管理。其行政职能只能在水利部授权下行使，不会和法律确定的水资源行政主管部门的管理职能那么明确和宽泛，一旦其生态环境治理目标与其它部门的目标产生矛盾时，黄委会不具备统筹协调的权威，甚至有时不得不妥协。最后，作为国务院水行政主管部门，水利部需要承担水利工程建设管理的工作，肩负着水资源的开发和利用的任务，水资源的统一管理并不是其主要职责。水利部的领导性质决定了其职能在短时间内根本不可能有所改变，黄委会只能将其精力大部分用于水利工程建设，并且就连这个还会受到限制。

（二）《黄河流域综合规划》统领作用不明显

《黄河流域综合规划》对于黄河流域治理工作与保护工作来说有着纲领性的作用，其中对于控制性指标作出了明确规定，并且制定了控制红线，针对不同流域范围内的开发保护目标应当完成怎样的任务作出明确规定，并且确定了其具体的功能定位。事实上，对于黄河流域来说，无论是主流和支流都是相互贯通，联结在一起的，因此该流域范围内的保护与治理工作也需要充分考虑规划部署的全局性。

  但是在具体的实践中，各区域在制定本区域内的规划时，思路通常局限于一个地区内，往往无法站在长远的全局统筹的角度进行考量。从根源上讲，各区域在制定规划和执行标准时，只是为了实现本区域的发展目标，满足自身的利益需求，并没有充分考虑黄河流域整体水资源的平衡和生态安全，以至于各流域的政府都在一定程度上忽视了《黄河流域综合规划》中所规定的指标与红线，使综合规划与具体的区域规划之间产生了脱节，无论是产业结构还是布局上都缺乏合理性，存在经济发展与环境保护争夺水资源的问题。在经济发展水平日益提升的过程中，上下游竞争性用水的矛盾日益突出。虽然《水法》在第17条、第32条对流域管理机构和地方政府水行政主管部门在制定流域或区域综合规划、拟定水功能区划中的分工作了安排，但对具体实践中的区域规划是否真正服从了流域规划情况的监督机制却未加以明确。

有关流域规划的法律规定主要体现在不同的涉水法律法规当中，既包括法律也包括行政法规和部门规章等。总的来说，当前针对流域规划问题，国内已经构成了法律法规与规章相互配套，条块结合的体系。然而，截止到目前，《水法》及相关法律法规尚未给流域规划以准确的法律定位，没有一个明确的实施细则。导致流域规划制度尽管属于法律制度的内容，然而在具体的实践中往往被理解为技术问题，认为其所遵守的是技术标准，进而致使沿黄各地政府在制定区域规划时并未完全与《黄河流域综合规划》保持衔接，人们在《黄河流域综合规划》执行的过程中，缺乏对其法律程序、法律性质与法律效力的认识，导致未能将其作为一项法律制度来加以对待。

（三）协同共治的运行程序缺乏

不同区域、部门，在针对水资源分配的问题上，其具体的要求也是各不相同的。此外，对于推动水法规建设体系的构建与完善来说，在当前的法律法规中全面规定流域管理机构以及区域政府具体的职权也不现实。即使在法律法规中做出了相应的规定，但是在形势不断发展与变化的过程中，仍会出现新的问题需要做出一定的调整。基于此，有必要构建民主协商机制，实现对水法规的补充及对各方利益的协调。

  结合实践能够了解到，沿黄部分省（区）合作建立的跨省协作联动机制以及2018年的两次黄河流域（片）省级河长办联席会议并没有使黄河流域与区域协同共治发挥应有的作用，特别是近年来行政区域间争相开发水资源和因水污染产生的边界水事纠纷没有随之减少。要想使黄河流域与区域协同共治具有可操作性、更符合现实需要，笔者认为，不仅要建立比区域政府法律地位高的的流域管理协调机构，而且还要考虑权力在中央和地方政府之间的配置问题这一方面，二者的关系应当朝着契约和网络关系的方向发展，最终呈现出一个多中心关系。中央和地方政府应重视建立新型的契约式的民主协商机制，而且必须依法重点完善相应的的运行程序。

（四）协同共治的监督机制不完善

是否能够设置完善的监督机制，在很大程度上对于协同共治工作的成果有着较大的影响，当前对于黄河流域管理工作来说，其监督机制的构建有所不足。

首先，监督立法工作不完善。当前针对流域管理问题，无论是中央还是地方，都没有专门设置相应的监督机构，流域管理监督体制的相关规定只是在相关法律法规中有所提及，如《环境保护法》。其在单行法规中的规定也较为抽象，以《水污染防治法》为例，其中只是规定了水污染防治工作的监督管理工作由县级以上人民政府水行政主管部门负责。总的来说，流域监督管理工作缺乏完善的法律规定。

其次，流域层面对行政区域层面的监督机制不健全。黄委会作为水利部的派出机构（事业单位），在流域治理过程中主要参与防汛抗旱协调指挥和水资源管理，对于流域内各地区“河长”，监督管理手段较弱。流域内同级“河长制”通常由纪委监察局等主体承担问责功能，黄委会没参与权、也没有话语权。此外，由下级职能部门来考核上级领导人，“河长”们既是问题解决者，又是结果考评者，是否真的是流域内各地方的“河长”都圆满地完成了工作任务，结果肯定是不尽然的，现有的监督考核制度很容易出现弄虚作假的问题。

最后，针对流域整体保护的监督机制缺失。由双方协商而形成的决议，一方面，要保障其整个制定过程具有合法性与合理性；另一方面，需要确保其实施能够合理、合法地完成，同时取得人们的认可与接受，在社会上产生正面影响，因此监督机制的运行有着十分重要的作用和意义。

五、“河长制”视角下黄河流域与区域协同共治法治的完善

我国黄河流域治理工作要想获得成功，必须要构建起完善的法律制度，为其协同共治工作提供基础与保障。

（一）设立省级“河长”参与的权威黄河流域管理协调机构

为了协调和平衡流域各相关利益主体，以实现流域整体的可持续发展，在设置流域管理机构的过程时，应从整个流域出发，构建一个包容性机构，其能够综合管理各类生态环境要素，以协调流域事权的分散所带来的流域、区域、部门之间的矛盾和冲突。2020年12月9日，中共中央政治局常委、国务院副总理、推动黄河流域生态保护和高质量发展领导小组（以下简称黄河领导小组）组长韩正主持召开推动黄河流域生态保护和高质量发展领导小组全体会议。为了使该黄河领导小组能更高效地履职，推动黄河流域与区域协同共治，本文建议：

其一，设立权威的黄河流域管理协调办公室。设立一个黄河流域管理协调办公室，该办公室为黄河领导小组的常设办事机构，具有更多流域管理权能，受黄河领导小组直接领导。这有利于树立黄河流域管理协调办公室的权威地位，避免其与多元治理主体和公权力运行机构之间产生利益冲突，从而真正实现全流域统一管理。

其二，采用合署办公的组织形式能够实现优化协同高效履职的目标。综合性黄河流域管理协调办公室的组成人员应具有代表性。从地方层面来看，河长制办公室与流域管理机构的职能较为协同，如此可为解决流域空间资源配置及资源共享提供更有利的平台，因而应当在黄河流域与区域协同共治中积极推进，本文建议将流域内各省级“河长”纳入黄河领导小组，并将省级河长制办公室负责人纳入黄河流域管理协调办公室，有序开展合署办公实践。同时，应当适当鼓励具有专业性的科研专家与具有代表性的社会公众积极参加。在流域环境政策的决策过程中，办公室成员可以充分代表各方利益，对黄河流域问题的治理充分发表意见和建议。

  其三，《黄河保护法》需要确立黄河流域管理协调办公室在黄河流域管理机构中的核心地位及工作职责。首先，黄河流域管理协调办公室应当是更具备权威性的综合机构，可以通过立法赋予这一机构更高的权威性以及一定程度上的自治权限。其次，应当对流域性事物与跨区域协调性事务的管理工作进行进一步地强化，促进流域和行政区域管理工作的协调发展，从宏观领域上来看，对于流域规划、功能区划等方面的问题在进行行政区域管理工作的过程当中，应当以黄河流域管理工作为基础。从微观领域上来看，对于黄河流域管理工作来说其离不开行政区域管理工作的支持与配合。最后，赋予其相应的监督管理和完整行政执法权限，从而使黄河流域管理协调办公室有其权，履其职。

（二）强化《黄河流域综合规划》的法律效力

《黄河流域综合规划》是黄河流域生态保护和高质量发展的灵魂所在。流域规划制定主体对流域规划的法律性质有决定权，根据我国《水法》的规定，流域综合规划的审查批准机构是国务院及其授权机构，流域综合规划草案制定出来后，还需经过国务院批准方能实施。由此可见，在我国，制定流域综合规划行为已经充分具备了一定的行政行为的特征，它是针对不特定的相对人且不产生直接法律效果的强制行政规划。澳大利亚《水法》也明确规定了流域规划与修正案属于法律文件的范畴。基于此，笔者认为，制定《黄河流域综合规划》是一种抽象行政行为，且类似于行政立法行为，《黄河流域综合规划》具有“法律文件”的效力，而不仅仅只是某些技术部门的“技术文件”。

在制定《黄河流域综合规划》时，首先，沿黄各地各级政府要以《黄河流域综合规划》为蓝本，站在协同共治的角度，对于在《黄河流域综合规划》中规定的指标纳入到区域国民经济和社会发展规划中。其次，要加强《黄河流域综合规划》和黄河沿岸其他地区区域规划与专项规划之间的配合，从流域层面进行统筹，使协同效益得到充分的发挥。最后，应当通过《黄河保护法》规定违反《黄河流域综合规划》时所需要承担的法律责任，并且明晰相关程序，保障规划的有效落实。以使《黄河流域综合规划》真正起到黄河流域生态系统整体管理领头军的作用。

（三）确立协同共治的运行程序

首先，统一目标下的分别行动的运行由黄河流域管理协调机构编制统一、协调的流域生态环境保护和发展规划，并且通过“河长制”的实施使其真正在实践当中得以逐级落实。

其次，整体安排下的一体行动。重点发挥黄河流域管理协调机构的协调和监管作用，跨省联合“河长”，深化区域间的横向联系。

最后，共同利益下的协同行动。流域管理工作一方面要彰显“河长”的权威，提高对不同成员行动把握的精准性，另一方面也要求成员在行动、意愿和根本利益上形成规律一致。建议黄河流域管理协调办公室召集黄河领导小组成员单位及各省级“河长”，定期召开专题协调会议，专题协调会议原则上每半年召开1次。专题协调会议将围绕黄河水资源保护、水污染防治、水域案线管理保护、水生态修复、水环境治理、执法监管等任务研究议定、协调推动有关工作，研究探讨黄河流域管理与“河长制”对接工作中出现的疑难问题、共性问题的对策措施和政策建议，以及其他需要协商解决的事项。专题协调会议将促进黄河流域管理与区域管理有机结合。

（四）建立协同共治的监督机制

任何法律与制度的有效执行都离不开严格的监督的支撑。为了更好地推进黄河流域与区域协同共治，要明确区域规划服从流域规划情况的监督机制、建立流域层面对区域层面的监督机制、建立流域整体保护的监督机制。

第一，明确区域规划服从流域规划情况的监督机制。如果区域规划没有从维护流域整体利益的角度进行设计和实施，而仅仅反映了某利益集团的意愿。这时，司法可以启动审查机制来审查裁决区域规划的合法性，从而撤销那些侵犯流域整体利益的区域规划。

第二，建立流域层面对区域层面的监督机制。一方面，建立公众监督机制。黄河流域管理协调办公室发动社会团体、环保组织、人大代表、政协委员和社会热心人士参与黄河流域管理，招募志愿者，通过搭建圆桌对话平台，建立公众与政府“河长”之间的长效沟通机制，对于考察考核工作来说，设立相应的指标，对于“河长”的履职情况进行打分，并设置相应的监督机制，充分发挥公众监督作用。另一方面，针对“河长制”的工作可以构建起联合督查制度，在黄河流域管理协调办公室和地方河长制办公室的协同下成立督察组，负责督导检查地方“河长制”的推行工作。

  第三，建立流域整体保护的监督机制。可以通过创设黄河流域监管机构来执行黄河流域管理协调办公室的决策，黄河流域监管机构的成员包括相当数量的专业技术人员，他们可以反馈自己的意见，监督决策机构的工作效率与最终效果。最后，规定检察机关所享有的公益诉讼权。将检察监督贯穿诉讼活动始终，不仅包涵抗诉这一事后监督，而且包涵事中监督与提起诉讼的事前监督。应当查明行政机关的法定职责、权限和法律依据，当行政行为损害国家利益或者社会公共利益时，检察机关可以向行政机关提出建议或纠正的法律意见，逾期未按要求纠正、不纠正或不予答复的，可以提起公益诉讼。