整体系统观：黄河流域河套灌区生态保护的法治逻辑与法治保障

赵俊峰 中共巴彦淖尔市委党校、政治与法学教研室教员

田晓润 中共巴彦淖尔市委党校、政治与法学教研室主任、副教授

摘要：在习近平法治思想提出加快推进全面依法治国“系统性、整体性、协同性”背景下，黄河流域生态保护和高质量发展这一国家战略目标的实现需要将整体系统观作为一种方式变相嵌入到黄河流域生态环境法治保障命题之中，以塑造整体主义思维范式融贯其中的黄河流域生态法治话语体系与规范秩序。因此，找准黄河流域河套灌区生态系统特征和区位发展功能，厘清系统协同性要素支配下河套灌区生态保护的法学逻辑，将“立法—执法—司法—守法”的法治系统观嵌于黄河流域生态保护和高质量发展战略之中，以法治建设推进流域内生态保护和高质量发展，调节流域区域内保护与开发之间的矛盾。

关键词：整体系统观；黄河流域；河套灌区；法治

一、整体系统观下黄河流域河套灌区生态保护的法治逻辑

黄河流域生态保护作为生态文明建设的重要一环，在新时代全面依法治国与黄河流域生态保护和高质量发展两大战略的相互嵌构下，将黄河流域生态环境保护和高质量发展这一重大时代议题全面纳入法治保障轨道，对于实现党的二十大报告提出的“人与自然和谐共生式现代化目标”无疑具有战略性支撑作用。是故，黄河流域生态保护和高质量发展这一国家战略目标的实现需要将作为现代法  治衡量标准的“良法善治”与逻辑方法上的“整体系统观”相结合，以塑造成熟且自洽的黄河流域生态法治话语体系与规范秩序，明确的问题导向、周延的法理凝练以及系统的法治构造的多维立体特征。

（一）多元化转变：河套灌区生态保护的法治应然逻辑

  我国自改革开放以来，黄河流域生态保护逐渐由“政策型”一元化向“法治型”多元化转变。传统观念认为生态保护和治理是主体作用于客体的逻辑问题，自然地突出“人”的主体地位，强调主体与客体之间的“命令—服从”、“征服—被征服”的关系，生态的“客”的属性是以“人”的“主”为基础的。因此，“以人为本”与“以物为本”相互交织，客是主体之下的客体，主是客体之上的主体。习近平生态文明法治理论开创性地将主客二元关系淡化，创新性地提出“生命共同体”的理念，这意味着生态保护的理论之基已发生解构，主客包容的话语体系正逐步建立，“主”“客”之间的协调性和包容性是重构河套灌区生态保护的逻辑起点和哲学基础。

在习近平生态文明法治理论的指引下，我国基本上树立了法治化建构理念，但在具体的实践中，蕴含在法治体系中的地方偏好影响着生态环境保护的效果，与黄河流域生态保护和高质量发展的战略目标之间产生了一定的偏差。

以内蒙古自治区巴彦淖尔市为例，在2018年政府工作报告中提出“建成现代化生态田园城市，实现塞上江南、绿色崛起”的目标之后，巴彦淖尔市由原先的“重发展、轻保护”向着“保环境、促发展”转变，在生态环境治理的道路上逐步探索，并越来越重视生态法治建设。例如，在立法和政策指导方面，巴彦淖尔市紧紧围绕“生态发展，绿色崛起”的目标，市人大及其常委会已经颁布了多部生态类法律法规，市委、市政府也先后出台了落实环保优先、深化环境保护、加快生态建设等多部重要文件；在执法和司法方面，正持续努力探索建立健全“执法与司法联动”等新的执法和司法机制；在生态保护和高质量发展战略布局上，从生态系统整体性出发，坚持“四水四定”原则；在生态环境治理的品牌提升方面，推出了以“天赋河套”的产业品牌拉升政治生态、经济生态、社会生态、文化生态和自然生态的建设水平，全力保障了经济社会“又好又快发展”为目标的高质量生态环境治理；在推进山水林田湖草综合治理方面，坚持“山水林田湖草是一个生命共同体”的理念，以“生态环保、开发利用与民生改善相结合”为探索路径，为巴彦淖尔市生态环境治理体系的动态实施提供了示范作用。这些举措既是生态保护“主客包容”理念的生动实践，又是生态法治变迁的必然结果。

（一）偏好性指向：河套灌区生态保护的法治实然逻辑

  “偏好”一词，属于经济学名词，根据微观经济学的最基本的假设，它包括传递性、非饱和性、完全性三部分。是指消费者对商品或商品组合的喜好程度。根据《现代汉语词典》中对“偏好”一词的解释：“对某种事物特别爱好”。结合经济学和汉语名词的理解，生态环境治理中的“地方偏好”是指在生态环境治理的具体实践中，地方政府作为生态产品的提供者在思维模式、制度构建及实施环节中带有的封闭性、领域性、局限性、本位性等治理倾向。

1.河套灌区生态保护的思维偏好

（1）封闭性思维偏好。河套灌区生态保护思维的封闭性主要体现在三方面: 一是地域性。各地多习惯以自身行政区划为范围，相互之间缺乏足够的有效合作与沟通，缺乏构建区域生态法律治理体系的积极性。例如，在黄河（内蒙古段）的生态环境治理问题上，各地区基本上是以“各顾各的”思路进行生态环境治理，无法对其他地方给自己造成的生态破坏进行直接否定，导致区域内工业污染转移、水污染治理等恶性事件频发，且大大降低了生态法治治理的有效性。

（2）领域性思维偏好。从整体上看，虽然全国各地积极贯彻“五位一体”的战略布局，但在具体实践中地方政府常常将生态文明建设与经济、政治、文化、社会等建设领域相分离，割裂了“五位一体”相互之间内在的逻辑联系，在执法等方面缺乏将其与其他领域相协调的思维取向。例如，地方政府缺乏以法治来调节经济与生态关系，已有的探索也大多是形式大于实质意义，某种角度看更多的是政绩工程。

（3）本位性思维偏好。地方性倾向、经济利益驱使等因素衍生了地方本位主义、部门保护主义等思维偏好。例如，巴彦淖尔市在制定出台的一些地方性法规、地方政府规章以及大量的规范性文件大多以保护地方经济利益为主要内容而非生态环境保护；很多时候地方政府习惯于将出于本位主义而干涉地方生态环境执法以及干涉审判机关和检察机关对生态环境案件的审理。这直接导致生态环境治理缺乏内生动力，严重违背生态环境治理的初衷。

2.河套灌区生态保护的制度偏好

（1）偏好硬制度，忽略软制度。在河套灌区生态保护与治理中，地方政府偏好运用行政处罚、行政强制等刚性法律制度治理生态环境问题，忽略了软性法律制度在地方生态治理中的调节、补充作用。特别是在河套灌区，由于民族文化的多元性，在处理具体生态环境事件中，缺乏对民族风俗习惯的重视，一定程度上阻碍了河套灌区生态保护法治化治理的进程。

（2）偏好事后监管，忽略事前、事中预警机制。在河套灌区生态保护法治化治理的设计思路上，地方政府更偏向以“后果控制”为主导。例如，在环境污染问题上以对建设项目、生产环节的控制和污染处理的“排放控制”为基本要求；在资源滥用问题上以事后的罚款为手段，对生态法律治理中的“源头控制”与“过程控制”关注不够。

（3）偏好单一立法手段，忽略信息科学技术的运用。生态问题大多涉及专业科学问题，远非单独依靠立法所能解决的。地方政府对如何发展信息科学技术手段并将其融入法律制度建设的方式缺乏有效的思考，这种缺乏基本技术支撑的法律制度设计明显不合理且难以取得成效。

（4）偏好制度扩张，忽略监督体系完善。监督制度的缺失使地方生态法治建设缺乏有力的规制。实际上，我国地方生态保护法治化治理已经对法律制度、生态监管手段有所规定，但多数地方忽视了对于监督体系的具体制度设计，这使立法、执法、司法、守法等环节自身缺乏有效的监督，同时也无法形成相互之间双向的监督。

3.河套灌区生态保护的实践偏好

（1）偏好单一的制度建构（立法方面），没有形成法律执行之间（执法、司法）的合力。具体表现为: 一方面，由于污染企业往往是地方纳税大户，地方政府主要以GDP为政绩评价的核心标准，不可避免地对这些污染企业进行庇护，使得生态环境保护往往成为地方保护主义的牺牲品。另一方面，生态司法保护功能整体疲软，存在起诉难、审理难、执行难、维权救济成本高等问题，这也使地方生态法治建设缺乏制度合力。

（2）偏好绝对的制度作用，没有形成法律执行与遵守的合力。将遵守法律仅仅视为一种公民的自律行为，忽略了对公民生态环境保护义务意识的培养；企业和公民还处在被动守法阶段，无法在根本上强化企业和公民的生态法律保护意识，没有形成普遍守法与主动守法的良好守法氛围，没有形成法律执行与遵守的合力。法律制度的执行，在全社会没有形成一种自觉遵法、敬法、守法的法治氛围，法律的执行与遵守呈现出被动状态。

（3）偏好本地的法律执行，没有形成流域生态保护法治治理的区域联动格局。封闭性思维下的实践必然也具有封闭性，无法形成生态法治治理的区域联动。地方之间缺乏沟通，没有真正形成统一的法律执行平台，使得本应具有连续特性的生态法律治理呈现“碎片化”现象。

一、整体系统观下黄河流域河套灌区生态保护的法治保障

在“人与自然”是生命共同体的理念基调下，构建全域生态安全格局要坚持人与自然和谐共生的原则，要消融生态保护与高质量发展所秉持的人类中心主义和功利主义的价值观，构建一种对环境与人类关系科学认识基础上、以人与自然的和谐发展为价值取向的现代环境观。这就要求将人与自然和谐共生的法律价值贯彻在河套灌区生态保护与治理中，要在保护和治理中体现“人与自然和谐共生”的互惠关系，以保护“山水林田湖草生命共同体”为旨趣，将人对优质生态产品、优美生态环境的需要定位为新时代促进人的全面发展的重要组成部分，以法治方式矫正河套灌区生态保护不平衡不充分发展的现状。

（一）从“分散”到“协同”：河套灌区生态保护的法治纠偏

面对在河套灌区生态保护中经常陷入生态职能虚位的困境，应根据生态环境法治化治理的需求对政府职能进行重组与优化。具体而言，河套灌区生态保护的地方偏好纠正必须从价值观念、制度设计及科学技术方面进行综合法律规制，其总体思路如下图（见图1）

图1：地方生态环境法治化治理思路图

1.树立法治思维，为制度设计提供科学思想指导

（1）由“管理”到“治理”的理念转变。必须厘清“生态”与“发展”、“治理”与“保护”、“发展”与“安全”的辩证统一关系，将传统的单一政府治理转变为政府与社会基于伙伴关系的合作共治，将以强硬执法手段规制地方生态的思维模式转变为生态法治思维指导下“全方位、多领域、广参与”的治理理念。

（2）由“封闭”到“开放”的思维转变。在河套灌区生态保护与治理中，应形成“五位一体”的法治建设思维模式，注重生态法治建设与经济、政治、文化、社会建设的良性互动；加强关联区域、关联项目的生态法治合作建设；在生态法治体系内部，注重部门之间、环节之间的沟通与交流，从而打造城市之间、领域之间、体系之内都积极互动的生态法治建设体系。

（3）由“孤立”到“合作”的意识转变。摒除地方保护主义思想，明确地方生态法治的“去地方化”、“去行政化”态度，为具体法治建设提供思想指引。笔者建议，在地方生态环境立法中必须做到公开透明，树立良好的立法理念，抓紧对生态类法规进行整理，清理、废除带有生态地方保护主义的法规政策，对现有法律法规中存在的歧义进行释明，并通过健全生态执法监督体系、公开生态司法过程等各类形式。

2.完善河套灌区生态保护的制度设计

  （1）注重制度激活，充分发挥存量和增量改革的“双改效用”。地方生态环境治理必须双管齐下，一方面进行现有制度的存量改革，即利用现有资源、激活现有制度，做到中央法规地方特色化，通过充分领会制度用意、出台具体实施细则克服中央法规相对原则的缺点，使制度“本土化”。另一方面，注重制度的增量改革，利用制度创新改进治理手段，探索生态环境领域 PPP 模式，建立健全生态环境保护信用档案、生态环境保护公益金等创新机制，确保生态安全格局构建向着法治化、长效化发展。

  （2）以软制度增强地方生态安全格局构建的弹性。在河套灌区生态保护中必须重视风俗培养、道德指引、政策指导等软制度的建设，加强生态环境宣传教育，关注地方特殊情况，有针对性地发挥软制度对于缓解生态危机、解决生态矛盾的积极作用。也就是说，在对地方环境污染采取科学立法、严格执法、公正司法以体现其“硬制度”力量的同时，必须兼采软性弥补的手段。只有这样才能形成制度的合力，“软硬兼施”发挥生态安全格局构建的“刚柔并济”的效能。

（3）形成“源头—过程—后果”全周期的生态保护治理机制。在河套灌区生态保护中，必须由孤立的“点到点”的制度设计转变为“源头—过程—后果”的系统式设计理念，将单纯的结果管控变为全方位、全阶段的生态环境监督管理体制，掌控生态问题的全部发展阶段，形成源头严防、过程严管、后果严惩的城市生态保护制度体系，力求将生态问题全方位地纳入管理范围。

（4）提升河套灌区生态保护的地方立法质量。生态环境地方立法不是对上位法的照抄，而是根据本地区实际情况，制定的具有针对性、操作性的地方性法律规范。因此，生态环境地方立法要注重立法的技术、提升立法的质量。首先，创新生态立法程序。必须落实立法听证制度，设立专家咨询程序，将公众与专家意见及吸收情况予以公布。其次，充分进行立法调研。地方生态环境立法并非闭门造车的决策，需要充分考察地方生态环境现状，针对地方环境特色制定更切合实际、更行之有效的地方立法。最后，建立生态环境立法责任制。对立法规划的合理性与系统性、生态委托立法的合法性、立法内容的公正性与因地制宜性、立法实施的实效性等从规划到实施进行全程监督。

3.强化法治实践，巩固制度设计的有效成果

（1）在执法方面，必须推进地方生态执法改革。地方生态执法制度的改革对于规制地方生态环境发展、推动地方生态法治建设具有重要意义。具体来说，应理顺政府机关在生态法治建设中的权力关系，纠正政府及环保部门因经济等原因产生的执法偏颇。在政府业绩衡量上，必须将政绩的标准由单一的经济标准变为重点考量经济发展中生态保护情况、资源利用情况、产业转型情况等生态环境因素，避免政府为了政治业绩而忽略生态建设；在权力行使中，认真贯彻落实《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的有关规定，对县级以上地方各级党委和政府及其有关工作部门的领导成员、中央和国家机关有关工作部门领导成员和上列工作部门的有关机构领导人员的行为进行严格监督，对未履行职责的情况进行严厉惩处，督促其认真履行生态法治职责；在地方环境保护的部门建设中，不仅应改革环境管理模式，创新执法方式，加强处罚力度，明确执法职能，提高执法素质，加强人员监督等，还必须在中央统一安排下改变地方环境保护部门的地位。笔者建议，必须加强地方环境保护部门相对于政府的独立性，将限期治理等权力交由环保部门独立行使，让政府由领导者甚至代行者转变为监督者与指导者。

  （2）在司法方面，必须重点发挥司法对于地方生态类行政行为的监督作用，以司法力量监督、纠正生态执法中的地方偏好。首先，保持司法机关的独立性，摆脱地方行政机关及其他地方社会关系网的干预，形成独立且对生态执法具有监督作用的生态司法体系。在此基础上，应该逐渐实现环境资源法庭的独立设置。其次，重点改革生态案件审理模式，扩大法院对于生态执法行为的受案范围，在程序上探索利于保护生态执法当事人诉讼权利的诉讼模式，尝试专家陪审等创新方式，提高法院在生态行政类案件中提出的审判意见的作用。笔者建议，可通过地方立法规定“法院有权就其在审理生态行政案件中发现的问题，向有关部门及其上级主管部门发出司法建议，相关部门必须在指定日期内提出整改意见，并由其上级部门监督，逾期不进行整改或整改不符合要求的，由其上级部门追究责任。”

（3）在守法方面，发挥公民守法对于生态法律治理的积极作用。深入开展生态法治宣传教育，注重培养公民生态环境义务观念，使企业、公民了解自己保护生态环境的责任，变被动的守法为主动的守法，从而使公民树立起生态保护理念，形成保护生态的民意环境。地方偏好往往滋生于不为公众所知的一面，信息公开正是防腐剂。因此，必须加大信息公开力度，发挥公民、公众媒体的积极作用，打造统一、大型生态环保专业平台；利用现代化技术，对科学数据、立法动态、执法状况、司法行情、监督平台等进行统一公开，这些数据一经发布，除笔误等非故意原因外不可随意更改，可作为公众提出质疑等的证据使用，便于生态法治建设的环境更为公开透明，也便于公众及媒体发现并纠正地方偏好。

4.融入科学技术，为制度设计提供有力技术支持

（1）努力突破环境治理面临的技术障碍。通过科技进步，逐步淘汰那些资源消耗多、环境污染大的传统落后产业，集中力量开展生态环境治理重点领域研发技术，开展大气污染治理、水资源净化与防控、废物综合利用技术等对生态环境治理具有重大推广意义的科研创新项目。加快力度开发绿色低碳技术、清洁能源产业，构建节约资源、保护环境的科技支撑体系。结合各地区生态环境现状，因地制宜，推广先进实用技术，依靠科技进步，提高地方政府生态环境治理的效率和质量。

（2）加大科技手段在制度设计中的比重。在制度设计中，必须重视科学技术的作用，将生态制度建立在科学技术的基础上，从而更大程度上体现生态法律治理中的客观主义，避免制度设计人员、执行人员的主观主义。所以，必须在生态法治建设尤其是制度设计中适当扩大专业技术人员的参与程度。专业技术人员作为集专业与独立于一体的存在，既可以增加地方生态法治建设的科学性，又可以对生态法治建设过程进行监督。

三、结论

走“生态优先，绿色发展”的新路子是内蒙古自治区未来经济社会发展的主基调，因此，河套灌区生态保护在践行“生态优先，绿色发展”之路上必须认识到——“发展中生态优先、优先中谋求发展”的相辅相成、相互影响、相互促进的辩证关系。河套灌区生态保护的法治保障与路径优化，依赖于价值观念的革新、制度设计的创新、科学技术的维新，构建价值—制度—科技三位一体的系统体系，完善立法—执法—司法—守法的生态安全格局构建体系，形成源头—过程—后果全方位、全覆盖的生态环境监控体系，为内蒙古走“生态优先，绿色发展”的新路子提供科学、系统、规范的法治遵循。