“法官工作室”制度参与基层社会治理的法治保障路径研究---以诉源治理实质化为视角

高波 上海市宝山区人民法院，三级法官助理

［摘 要］习近平总书记指出,“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。基层社会治理是国家治理的基础和核心。“法官工作室”制度正是人民法院贯彻落实能动司法理念，参与基层社会治理的一种制度设定，其设立目的在于通过整合社会力量，进行诉源治理，将矛盾纠纷化解在源头、化解在诉前，从根本上解决案多人少的难题。实践中，各地法官工作室在参与基层治理的过程中，存在着职能定位不清，工作运行机制存在障碍，异化风险以及配套保障不足等问题，严重制约法官工作室的功能发挥。为此，可以通过前期充分调研合理确定类型，明确基本职能定位，结合多元力量打通基层运行堵点，完善配套保障制度以避免程序空转四个方面对法官工作室进行规范，为国家治理现代化提供法治保障。

［关键词］基层社会治理；法官工作室；诉源治理；能动司法；治理法治化 

 引言

基层是一切工作开展的基础，是国家治理的基础和重心。关于基层矛盾的治理问题，党的二十大报告提出，要完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。作为国家审判机关，人民法院承担矛盾化解终端的角色，应当承担起社会治理的职责。为了应对新时代新发展的审判需要，最高人民法院党组书记、院长张军强调要坚持能动司法理念。如何把能动司法贯穿于发展成为适应人民群众日益增长的美好生活需要的司法审判机关，成为当前一段时间急需解决的课题。“案多人少”的现实矛盾，使得“法官工作室”制度更加有其存在的必要性与合理性。但值得注意的是，“法官工作室”制度的初衷是通过延伸司法服务触角,助推基层社会治理法治化，并坚持诉源治理，加强矛盾纠纷源头预防前端化解，从而减少诉讼增量，但在制度的运行过程中一些问题也伴随而生，例如，形式化严重导致存在形同虚设，无法保持工作连续性等。因此，厘清其角色定位，明确参与基层社会治理的路径，避免制度空转，成为落实能动司法理念的又一大课题，这对于推进社会治理现代化、法治化具有重大意义。

一、理论基础：“法官工作室”制度的内涵界定与价值分析

（一）内涵界定

一项制度，我们应当根据其设定目标、运行原理、适用范围等进行相应的规制，通过统一的内涵设定，才能保证其落到实处，实现预设目标。根据实践运行机制，“法官工作室”制度是新时代人民法院主动将司法资源投放到辖区内社会基层的一线，通过指定司法工作人员入驻到具体的单元格社区，形成对外提供司法延伸服务并以工作室形式存在的固定场所，进行社区调解、类案调研、指导基层工作人员调解、法治宣传等的制度。“法官工作室”制度的实施是人民法院全力推动诉源治理走深走实，满足群众多元司法需求的重要创新性举措，也是人民法院贯彻能动司法的理念的体现。虽然长期存在这样一种观点：“司法权不能积极介入市民生活”，但是应当注意的是，“法官工作室”制度并非是要求司法工作人员走出法庭到社会中去主动“揽案”，而是在承担基本的司法审判职责之外，为进一步延伸司法服务职能，通过发挥自身专业能力，将司法资源向纠纷源头化解延伸，进行“诉源治理”的一种方式。因此，人民法院主动作为，延伸司法职能，实现司法的社会效果和法律效果的统一，这种意义上的能动司法在中国的语境中是必要的。

（二）价值分析

1.宏观：推动国家治理体系和治理能力现代化的现实需要

国家治理包括了社会治理，社会治理现代化是“国家治理体系和治理能力现代化”这一系统性工程的题中应有之义。党的十八届三中全会明确将“推进国家治理体系和治理能力现代化”定为全面深化改革的总目标。党的十九届四中全会也对“推进国家治理体系和治理能力现代化”作出了顶层设计和全面部署，不断丰富“中国之治”的新内涵，其中又特别指出“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务。”推动国家治理体系和治理能力现代化需要“法治保障”，“法治保障”离不开作为国家司法机关的人民法院这一重要主体的积极参与，因此，“法官工作室”制度正是人民法院为契合时代发展的要求以及满足国家战略的现实需要，主动探索基层社会治理的新路径。人民法院充分依托审判职能 ，将司法服务延伸到社会基层一线，将人民法院开到了人民群众的“家门口”，是作为深化司法体制改革的一项重要制度探索，是提升社会治理能力的现实需要。与此同时，作为便民之举，也是回应多元司法需求的必要举措，是推动国家治理体系现代化的现实需要。

2.微观：深入推进诉源治理、全力化解社会矛盾的重要举措

“诉源治理”是指社会个体及各种机制对纠纷的预防和化解所采取的各种措施，使潜在纠纷和已出现纠纷的当事人的相关利益和冲突得以调和，并且采取联合行动所持续的过程。诉源治理是新时代“枫桥经验”的生动实践，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是人民法院参与社会治理的有效路径。习近平总书记在党的二十大报告中提出“推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平”，强调要“及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”。最高人民法院党组书记、院长张军指出，抓实公正与效率，必须做实诉源治理，主动融入国家治理、社会治理，不仅要办好每一起个案，更要针对个案、类案发生的原因，主动向有关部门提出司法建议，强化综合治理，从根本上减少案件发生，以公正与效率的统一答好司法工作人民满意的时代问卷。“诉源治理”是一种全新的社会治理理念，强调司法与其他纠纷解决机制的有机衔接，注重矛盾纠纷的源头治理和诉外化解。“法官工作室”制度正是人民法院以新时代能动司法推动诉源治理实质化运行的重要举措。人民法院通过司法资源的合理分配，主动下沉基层，提高司法资源的利用效率，将部分资源利用于源头治理，在将矛盾在萌芽状态下进行化解，而减少进入诉讼流程的案件量，从根本上解决“案多人少”的矛盾，并且能够形成长期稳定的和谐氛围，从而为经济和社会的发展提供可靠保障。

二、现实之困：“法官工作室”制度参与基层社会治理的问题透视

由于我国的“法官工作室”制度是起源于地方自主探索，在发展过程中并没有统一的规范要求与硬性规定，这也直接促使各地法院结合各自的地方特色以及实际需求，在司法为民的前进道路上不断探索出适合自己的制度模式与工作机制，但在规范化发展方面尚存在较大短板，在各地实施中存在着一些问题尚需进一步改进与完善。

（一）职能定位模糊不清

1.未根本改变人民法院在诉源治理中的主导角色

作为人民法院参与基层治理的重要方式，在实践中，现有的法官工作室仍然强调人民法院在诉源治理中的主导角色，没有充分意识到司法与其他纠纷解决机

制的有机衔接，没有能实现充分调动其他力量共同化解纠纷的目的，人民法院本身仍未解决过度紧张的司法资源如何在“审执工作”与“诉源治理”之间配置抉择的难题。诉源治理是要把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少案件数量，但这不能仅依靠法律手段,也不能仅仅凭借司法机关一家的力量，而是需要多元主体协调和合作采取多元化的手段在诉前共同化解各种矛盾纠纷。

2.法官工作室与巡回审判工作站等存在职能重叠交叉

人民法院在参与基层治理与践行司法为民方面始终坚持不断积极探索与改革创新,全国各地法院出现各类新模式、新机制，既有“巡回审判工作站”、“诉讼服务站”，又有“法官调解工作室”，还有“共享法庭”等各种创新成果，虽然名称各异，但均是各地法院打造的司法为民服务的前哨阵地。而这些尝试与法官工作室之间往往存在职能上的重叠交叉，例如指导调解、普法宣传、法律咨询、巡回审判等，管理上容易发生混乱，且产出效率不高，最后反倒成了几位一体，使得法官工作室的设立缺乏必要性。

（二）工作运行机制存在障碍

1.与参与基层治理的主体间联动配合不足、机制不畅

法官工作室作为基层社会治理的重要组成部分，其参与基层社会治理工作需要各级各部门的共同配合,然而行政机关与司法机关之间存在信息不共通的壁垒，衔接渠道不畅通，导致目前的参与治理的主体之间联动机制不足，工作合力有待进一步加强。一方面，各部门各单位等参与治理的主体不熟悉非诉讼纠纷解决机制，相互之间纵向和横向联动不足，单打独斗、各自为战问题还比较突出，未能形成诉源治理的合力。另一方面，非诉讼机制实施存在偏差。目前主要是以法院为主抓，而与之对接的各部门、调解组织等配合的积极性不高，缺乏源头预防化解纠纷的意识与相应的配套激励机制，主体责任不清，组织机构不健全。

2.参与基层治理的权限界定不清晰、多重角色冲突

  在当前我国社会治理主体范围比较明确，但是各治理主体的权责界定和职能分工还存在着模糊现象。目前关于人民法院参与基层社会治理缺乏明确的法律规范支撑，至少没有确立基层法院的参与限度。在社会基层矛盾化解过程中，人民法院在案件审理和参与基层治理之中角色模糊，身处基层法官工作室的法官同时具有多重身份，在诉前治理中扮演着辩法析理的宣传员、社情民意的调研员，在诉讼案件中又是司法终局的裁判者，在司法被动性与服务大局之间难以达成有效平衡，很大程度上影响了法官工作室作为人民法院与基层最前沿之间司法纽带作用的正常发挥。

3.品牌命名类法官工作室发展受法官个人工作轨迹影响较大

设立以法官个人命名的法官工作室,旨在借助品牌法官的影响力提升参与基层治理的效果，推动诉源治理工作持续健康发展，确实能够提升当事人对办案法官的信赖感，工作室法官也相应提高司法服务水平，法官的意见更容易得到当事人的认同，有效提升矛盾纠纷化解效率。但是由于以法官个人命名，决定了法官工作室天然带有强烈的个人属性，对法官个人的各方面的要求较高，往往能够获得此命名资格殊荣的法官一般是相当优秀，属于法官职业群体中的佼佼者，都曾经获得过各类荣誉称号，此类法官未来获得升迁重用以及调动的可能性较大，这与需要长期服务基层一线的基本需要导向是相背离的，因此，如何保障品牌的长久影响力以及持续服务基层社会是品牌法官工作室持续运营需要解决的难题。

（三）参与治理过程易带来异化风险

1.参与基层治理工作与法官员额动态调整机制存在冲突

诉讼案件的体量下降是法官工作室设立的主要目标。目前，各地法院主要以辖区法院的编制、人口、办案量等作为主要考量因素对法官员额进行动态调整。而部分法院会担心参与基层治理工作产出较好效果，会导致进入法院的诉讼案件量呈现下降态势，以致其法官员额编制在此后的动态调整中被划出至其他案件量大的法院，从而引发法院内部的人员矛盾。此外，个别法院的司法政绩观存在一定偏差，管理层追求短期成效，不希望出现问题，常常抱着“多做多错，不做不错”的错误思想，且“办案越多越好”的观念也未得到根本扭转。

2.“主动融入”易减损法院权威与法官“中立”形象

法官中立是保障司法公正的关键。有学者就提出，司法权的本质是判断权，判断的前提是纠纷有人起诉，不告不理，法院只有在接到当事人的起诉之后才能继而对案件的是非曲直作出判断。法官工作室需要法官参与基层社会治理，需在诉前介入纠纷之中，这会极大增加法官与潜在的当事人之间的接触可能性，危及法官的中立地位。一旦法官的“中立”角色发生变化，则会导致司法权威的丢失，进而影响司法公正。另外，部分法官工作室上门服务，发挥审判职能也存在较大争议。

（四）配套保障机制不够完善

1.设立与运行缺乏统一的规范指引

  近年来，各地法院在法官工作室建设上，纷纷结合各自实际情况形成了各具特色的地方经验。然而，由于缺乏统一的规范指引，目前许多法院的法官工作室制度均是根据需求自定规章制度，相关规定大多是内部自拟，层级较低，缺乏与相关法律法规的衔接，导致在制度的标准化建设与具体操作性方面还存在许多不足，且法官工作室设立的随意性较强，短期内为了追求全覆盖而快速推进、缺乏统一客观的设立依据与规则，呈现出做法各异的局面，缺乏体系性，标准难以统一。

2.缺乏符合工作规律的绩效考核机制

对法院进行考评时，以考量法官的人均办案量为主，并未重视参与基层社会治理的成效。对于法官或者法官助理的个人考评而言，同样系侧重于办案质效的考察，而“法官工作室”制度的运行在法官与法官助理本身基本的审判工作之外又额外增加了工作量，这使得法官与法官助理在参与基层社会治理工作上缺乏动力与工作积极性，且普遍存在“重审判、轻治理”的思想观念，导致无法在法官工作室工作中投入过多精力，这将制约参与基层社会治理实际成效的进一步提升。

3.在经费保障与信息技术运用方面尚待加强

法院参与基层社会治理需要外部的支持，尤其是基层党委政府的协调配合，同时，还需要整合配置内部司法资源，以保证制度建设的稳定性与持续性。但是由于法院参与基层社会治理在短期内无法产生立竿见影的效益，决策管理层通常会选择将有限的经费更多的投入到提高审判质效的工作中。而现有的法官工作室普遍是利用其他基层组织的现有设施予以应对，缺乏经费支持与物资保障，信息技术运用方面也亟需进一步加强建设，基础设施各方面的条件更新换代推进缓慢，还需要加大投入力度，无法满足基层人民群众的司法需求。

三、出路探索：“法官工作室”制度参与基层社会治理的法治保障路径

（一）前期充分调研，确定法官工作室类型

1.充分做好前期调研工作

法院在设立法官工作室之前，应当就所在辖区的基层状态进行充分的调查研究，这其中包括网格化区域涉诉案件数量及种类，发展方向，多元纠纷解决资源的分布以及储备状况，基层社区自治组织或者基层管理部门对司法资源的需求情况等等。只有在前期通过充分的调研，才能有针对性的设立法官工作室，做到供求相适，避免制度虚设、资源浪费及形式主义。

2.结合司法资源现状，确定法官工作室类型

  根据前期的调研工作，法院在充分考量基层所需的基础上，结合自身的司法资源现状进行类型选择。对于网格化区域内特定类型案件持续增长的，可以选择在此区域内设立专门领域类的法官工作室，配备从事专门领域类工作的人力资源。对于网格化区域较少的，可以选择区域驻点类的法官工作室，并且结合所在网格的涉诉案件种类，形成不同领域人员流动机制。在案件类型普增，司法资源相对紧缺的情况下，可以选择品牌命名类的法官工作室，充分发挥品牌效应。另外，因该类型的法官工作室受法官个人工作轨迹影响较大，一旦以个人命名的法官工作上发生调动，将对品牌延续产生影响，为了保证工作的持续性，应当尤其注意青年法官人才的培养工作，加入青年法官力量，充分发挥资深法官“传、帮、带”作用，实现队伍的持续稳定输出。另外，在司法资源相对紧张的情况下，法官工作室可以吸收部分退休法官或者是从事过调解工作，具有一定影响力的退休人员充实到法官工作室的人员构成中，对其采取灵活管理的方式，形成多元结构搭配，充实工作室的力量。

（二）明确基本职能定位

1.引导当事人守法、护法，采取诉外方式化解纠纷

基于司法的被动性，以及法院终局裁判的职能定位，法官工作室作为人民法院的最前沿，应当承担诉源治理的积极参与者的角色。其“参与”诉源治理工作主要是要引导从源头上预防和化解纠纷。诉事实上是社会主体间的一种利益对抗状态。而法官工作室应当践行能动司法理念，激发基层社会治理的活力，在矛盾对抗尚未发生时，通过日常普法活动，做好法律常识的持续不断输出工作，引导群众守法、护法，合理、合法的处理生活、工作上的各类问题，形成良好的社会氛围，达到从根本上消除基层纠纷产生的治理目的；另外，在矛盾出现时，在萌芽状态及时引导其通过社会调解等非诉机制进行纠纷化解，让诉讼成为纠纷化解的最后防线。

2.为基层社会治理工作有序开展提供专业保障

从现实角度来看，有限的司法资源决定了人民法院需要“将好钢用在刀刃上”。人民法院应当利用自身的专业优势，将法官工作室作为与其他社会力量进行对接的平台，为其他的解纷模式提供专业指导服务的同时，助力调解队伍专业化发展，引导纠纷主体通过社会调解等非诉机制化解纠纷。另外，在诸如基层人民调解、司法局行政调解等不同解纷主体无法化解矛盾的情况下，法官工作室应当起承上启下，构建诉前与诉后的衔接机制，保障纠纷进入诉讼化解的角色，通过人民法院行使终局裁判职能，为矛盾化解提供坚实的保障。

3.以非诉司法职能为标准为群众提供司法延伸服务

  发挥法官工作室服务基层的专业优势，需要明确法官工作室参与基层社会治理的工作界限标准。行政权力和司法权力二者之间应当存在合理的边界，如果法官工作室在参与治理中“大包大揽”或者 “越界越权”，只会造成司法资源的浪费，甚者将会影响司法公正。因此，法官工作室参与基层社会治理，不得逾越职能范围参与基层行政事务，防止行政权和司法权相互渗透，这样才能形成运行顺畅有效的社会治理体系。法官工作室为群众提供司法延伸服务应当是以非诉司法职能为标准，集法律咨询、调解指导、普法宣传、在线或上门提供司法服务等功能，还包括走访调研以及发送司法建议等，以上均属于合理的职能范围。

（三）结合多元力量，打通基层运行堵点

1.完善诉源治理机制，发挥法官工作室枢纽作用

现代社会的治理模式强调综合性、系统性。在诉源治理过程中，应当深刻认识解纷力量的多元性。因此，要在党委、政府的领导下，强化与相关部门、社会组织的沟通和合作，做到资源共享，部门衔接顺畅，共同解决诉源治理过程中出现的问题。要建立多方联动的“诉源治理工作协调机构”，广泛动员社会力量，充分整合社会资源，统一管理，同时，建立“常态化联席会议制度”，通过制度化、程序化的方式实现资源互补和共享、功能发挥无碍。作为权威性和技术性的支柱，需以法官工作室为枢纽对诉源治理中其他主体进行业务培训与指导，加强与各组织的沟通联络，建立“联络员机制”、“业务协作机制”与“工作日志制度”，保障工作的连续性。

2. 优化法官员额动态调整机制，符合基层治理工作规律

法官员额制改革在司法人员管理制度改革中的地位不言而喻，居于核心地位。之所以在法官“员额制”之下建立法官员额动态调整机制，其目的就在于对法官“员额制”起到完善与补充的作用，推动法官员额的优化配置，使有限的法官数量额度在不同法院实现合理的调配，最终达到科学高效、符合审判工作实际。因此，在进行调整时，应当建立规范便捷的动态调整评估标准，健全完善的动态调整配套制度，充分认识法院参与基层社会治理与推动诉源治理工作的重要性，处理把握好诉讼案件的数量、法官人均办案数量和诉源治理成效三者之间的辩证关系，决不能出现诉源治理的成效越好反而导致法官员额配置越少的畸形现象发生，应当在坚持以办案量为基础的考评时，适当兼顾法官参与基层社会治理过程中的工作量，例如在诉前的矛盾纠纷调解量，将法官工作室的纠纷化解情况考虑在内，以避免功利主义目的的非良性引导。

（四）完善配套保障制度，避免程序空转

1.制定统一的规范性文件

出台针对“法官工作室”制度的规范性指导文件，对工作方式、工作内容以及制度保障等方面作出详实的规定，确保系统化、规范化，防止制度落实后走样，偏离设定目的。统一规范的内容主要有以下几个方面：

一是标准统一化。从名称标识、基础设施、服务标准等三个方面统一，为法官工作室统一授牌，集中挂牌。全面提升软硬件建设，满足日益增长的业务功能需要。同时，细化工作流程，建立日常工作台账，做到工作留痕内容全面、真实、准确，确保随时经得起检查。

二是管理动态化。法官工作室在开展工作过程中，人员队伍的稳定性是非常重要的，不容忽视，但是不可避免会出现各方面原因导致人员出现调动等情形发生，因此，应当建立统一的名单库，及时根据人员的岗位职务调动情况、个人身体健康状况和实际工作需要情况实时进行动态调整，保障整体工作的延续性和实效性。

三是职能规范化。明确法官工作室的各项职能，分清主次，以调处纠纷为主要职能，其它为“一般职责”，包括信访接待、走访调研、上门服务、指导调解、普法宣传、法律咨询、协处纠纷、特色提升、成果转化、司法建议、青年法官工作能力培养等。

2.建立符合司法工作规律的客观可行的考评办法

合理的考评机制在制度运行与员工日常工作中起着“指挥棒”的作用，应当建立符合司法工作规律且客观可行的考评办法，具体的主要包括以下两部分：

一是外部，基于当事人满意度测评。采取以问卷调查的形式，征询广大人民群众的意见和建议，深入了解人民群众对法官工作室以及驻点法官日常工作开展与服务情况的满意度和相关需求，优化司法服务。同时规定，测评结果为不满意的，必须在规定期限内认真整改，如果再次测评仍然不满意的，根据考评办法进行追责。

二是内部，基于绩效考核、巡查督察与通报汇报制度。应当充分发挥绩效考核的指挥棒作用，将诉源治理的工作量纳入到法院工作考核内容中，作为法院干警年度综合考核、职务职级的晋升、先进优秀的评选工作的重要依据，以此调动法院干警参与服务基层社会治理的积极性；同时，法院内部的监督监察部门应当定期或不定期对法官工作室的日常工作开展情况进行日常巡查与督察，避免法院干警在工作中的权力异化，防止权力滥用。 

  3.加强经费保障，借力信息化技术助力法官工作室运行

专门的经费保障，是法官工作室有效参与诉源治理工作的前提。因此，应当建立法官工作室专项经费审批制度，保障法官工作室工作的良性运转。同时，应当借助信息化技术来保障法官工作室建设及时更新换代。而借力信息化技术也需要加强经费投入，切实提升法官工作室的信息化软硬件水平，为参与基层治理法治化提供司法技术和装备保障。结合当前的时代特色，可以积极尝试构建互联网时代的纠纷解决新模式，进一步完善通过线上解决纠纷的功能设定，同时，突破法院自有的内部闭环信息网络平台，与相关部门建立线上的对接平台，加强数据共享，推动诉源治理的模式更新。

结语

人民法院参与基层社会治理，不仅是实现社会治理法治化的必然要求，更是推进国家治理体系现代化的必然要求。能动司法理念是诉源治理的重要思想基础。人民法院在扎实推进诉源治理工作走向纵深的过程中大胆创新，在基层一线实施推广“法官工作室”制度，促使矛盾纠纷在诉前实质性化解，切实减轻当事人诉累，以更加主动、更高标准的司法能动性积极参与社会治理，成为落实能动司理念的主要体现，它肩负着以法治思维与法治方式推进基层社会治理法治化的重任。随着“法官工作室”制度设计不断完善，必将对基层法治化治理发挥重要的积极作用。