保护黄河流域生态环境法治建设研究

——以汾河支流为例探究

董艳冬 静乐县人民检察院 检察官助理

  习近平总书记先后对黄河、长江等大江大河提出“共抓大保护、不搞大开发”的生态保护要求和“共同抓好大保护，协同推进大治理”的重要指示。此后各级政府、相关领域学者和人大代表纷纷真抓实干，立足我国河流法治现状以及存在的诸多问题，深入探究河流生态环境法制体系的完善、转型和重构等相关问题。法检两院也持续更新司法理念，不断提高环境保护的司法能动性，既立足司法实践，在办案中分析，在分析中办案，认真分析案件背后的法律成因，探索设置专门化流域司法机构，做好调研，并不断积累经验，分析不足，持续加强典型意识，抓好培育典型案例，用心用情办案，以达到惩治一件，治理一片的良好司法效果。又不断强化流域环境司法保护理念，立足提升流域保护的动态适应性及有机协同性，为保护和建设好生态环境，实现可持续发展做好司法保障。

  静乐县，又称“鹅城”，县志厚重，历史悠久。于春秋分邑，汉晋置县，至隋大业年，承“静和颐乐”之意，而有“静乐”之名。因有汾河纵贯，素享“百里汾河川，太原后花园”之美谈、“国家园林县城”之美誉。然因静乐县地处晋西黄土丘陵沟壑地区，地势整体上呈沟壑纵横之态势，植被稀疏（虽近几年已有改观），水土流失致土石裸露，蓄水施工致淤泥积增，河道杂乱，河流减量致河床渐浅，一汾河曾经碧带飘然，近年却常有断流之危。

自新中国成立以来，针对县域水土流失情况，历届县委、县政府始终坚持植树造林的水土保持政策，且在治理中取得重要成效，一度受到上级褒奖。然汾河治理并非一日之功，也非独由行政主体一力承担。此外河流虽经由治理，但违法侵害不止、治理缺乏导向，未能形成治理合力，这些都导致县域汾河段治理效果不理想。就此，本文将从检察层面，对汾河段河流治理进行探究，以贡献河流治理中检察力量。

一、我国河流法制发展现状。

我国河流法治现状大体上呈现总体有方，局部不足的格局。主要原因是不同流域的水域环境不同，再加上经济发展的盲目性和滞后性，乱排乱放乱采等行为难以遏制，用水结构难以转变，过度开采困境难以突破，导致自然因素与人为因素叠加，以至于水域生态环境持续恶化，攻坚克难力度不足。

（一）总体有方，探索布局做好大文章。

在总的层面上，习近平总书记先后对黄河、长江等大江大河提出“共抓大保护、不搞大开发”的生态保护要求和“共同抓好大保护，协同推进大治理”的重要指示。此后各级政府、相关领域学者和人大代表纷纷真抓实干，立足我国河流法治现状以及存在的诸多问题，深入探究河流生态环境法制体系的完善、转型和重构等相关问题。法检两院也持续更新司法理念，不断提高环境保护的司法能动性，既立足司法实践，在办案中分析，在分析中办案，认真分析案件背后的法律成因，探索设置专门化流域司法机构，做好调研，并不断积累经验，分析不足，持续加强典型意识，抓好培育典型案例，用心用情办案，以达到惩治一件，治理一片的良好司法效果。又不断强化流域环境司法保护理念，立足提升流域保护的动态适应性及有机协同性，为保护和建设好生态环境，实现可持续发展做好司法保障。

（二）局部不足，反复治理难写小篇幅。

下文中笔者列举分析当前国内三处具有典型性的河流流域治理现状。

1、黄河流域。作为中华民族的母亲河、我国的重要生态屏障，黄河流域的治理事关中华民族的伟大复兴和永续发展。 以习近平同志为核心的党中央高度关注黄河流域生态环境问题，并提出坚持共同抓好大保护、协同推进大治理的重大战略决策，从立法、执法、司法等层面，加强生态环境管制。不断完善生态环境保护刑事立法，既加强破坏生态环境打击力度，又注重法律谦抑性，一方面探究设置行政处罚前置程序的必要性，在罚款、没收违法所得之余，兼以对损害生态采取积极补救措施，另一方面既注重惩罚，又兼顾教育，笃力推动实现法制建设为黄河生态环境保护的有力武器。但是在司法实践中，法治保障体现不健全问题难以解决，治理与发展难以协调，法治创新不高，缺少具体的配套措施，发展后续法治保障难以跟进，此外更重要的是流域高质量发展程度不高，相关基础设施不健全。

2、淮河流域是我国七大重点流域之一，在其早期开发利用过程中，曾因忽视对水环境的保护，造成淮河流域水体污染，而后党和政府高度重视淮河流域水体治理，制定了一系列法律、法规，用以调整和限制淮河流域水资源开发利用行为，截至现在，淮河流域已基本实现水资源保护的有法可依。淮河流域的治理历程，既对保护和改善淮河流域水环境起到了至关重要的作用，也为我国各省、市、县水体环境治理提供了宝贵的治理经验。但是根据近些年来《中国生态环境状况公报》显示，淮河水体治理始终不容乐观，河流水资源保护任务依然艰巨，流域污染情况出现反弹。流域水资源保护专门立法路径探究仍是重中之重。

3、洪泽湖流域。洪泽湖位于淮河中游地带，为促进宿迁及淮安等地区经济发展起着重要作用，也是我国“南水北调”工程的重要蓄水枢纽。因其水资源减少、湖泊面积缩减等自然原因以及非法捕捞、非法采砂等认为原因，洪泽湖流域也历经由破坏到治理的过程。党的十八大以来，洪泽湖流域深入贯彻中央关于生态文明建设的重要方针政策，进一步加强了生态环境治理，并于2019年设立了洪泽湖流域环境资源法庭，实现洪泽湖流域生态环境统筹管理。但环境司法专业人才配套不够，公益诉讼开展难度大，挑战多，阻力大，司法机关与行政机关沟通不顺畅。

二、加强汾河法制建设的必要性

汾河是黄河的第二大支流。汾河流域、黄河流域的法制建设与治理同气连枝，具有相似性。因此在探究汾河流域法治建设时，应当将其置于黄河流域法治大框架之内加以分析，以此获得更为全面、宏观的认知和更有现实意义的参考。

  （一）汾河自产流量日趋紧张。根据流域分段水资源量评价资料，汾河流域内自产流量呈逐年减少的趋势，已不能满足当前经济社会发展的需要，其中气候环境变化是一方面原因，更主要的原因是大量超采地下水导致河流水位下降，部分流域段水量、水质不稳定，水资源安全保障压力大，用水需求和水资源短缺之间的矛盾日渐突出，再加上经济转型力度不够，水资源利用方式过于粗放，效益低下，浪费现象较为突出。

  （二）汾河河流健康状况急需提升。一是汾河流经山西省境内，河流沿岸人口密集，林田广布，居民日常生产生活需水量大，节水意识有待提升，且多有地区肆意将生活废水、城市垃圾排入河流，导致水质下降，并有部分林田过度施肥，导致水体富营养化，二是有部分不法企业偷排乱排，将处理不达标甚至未经处理的废水废料排入河流之中，进一步降低了水质。三是河道施工，挖垦现象较为突出，河流沿岸植被遭受破坏，再加上沿河畜牧状况难以制止，进一步加大植被破坏现象，植被固水能力下降，四是由于治污设施设备、技术条件等都未能达到高质量发展水平，面对排污现象，未能采取及时的预警措施，也未能才去及时应急处置。环境污染潜在风险高。

  （三）汾河流域在总体层面上缺乏协调统一管理。汾河流经山西省内6市29县（区），全长713公里，支流众多，流域面积达39721平方公里，计有大型水库8座（库存1亿立方米以上），其余中小型水库、灌区、机电泵站不胜枚举。在这样的情况下，汾河流域经由切块管理，河段分割管理现象严重，行政管理涉及环保、水利、农业、林业等部门，各部门之间沟通协商机制不够健全，难以形成汾河流域生态环境治理合力。流域内所设置的鸟类保护区、湿地保护区、水源保护区管理松散，执法力度不够，致河道内乱堆乱挖现象难以遏制。

三、基层河流法治治理困境。

一是现行立法条件不足。虽然从中央到地方，已有不少法律法规、部门规章及大量规范性文件，为河流流域法治建设提供了重要法治基础，但是在实践层面上，现有法律法规及部门规章对不同市县河流流域生态保护中所出现的个体问题难以囊括，可操作性不强，缺乏统一配套且行之有效的实施方案。如一些地区因过多水产捕捞导致水域生态破坏，另有一些地区则因植被破坏、水土流失，或有工厂排污等现象，对此，现有法律法规体系明显缺乏针对性。

二是各机关之间衔接配合不顺畅，虽有部分地区积极进行部门立法，但不同部门立法不统一，立法目的不一致，导致在实际的权力行使过程中出现交叉和空白，难以形成统一管理。

三是社会法治氛围尚未形成。在习近平新时代生态文明思想的指引下，我国形成了“五位一体”的战略布局，但当前汾河流域生态环境保护，乃至于黄河流域大生态环境法治建设中，尚且未能形成社会形态的环境保护意识，其中固然有宣传不到位、执法不透明的原因，但群众自觉守法意识、主人翁意识，监督举报意识也亟待提高。

四是检察公益诉讼力度不足。从检察领域职能行使来看，当前检察公益诉讼主要采取“检察建议+磋商”的形式，甚少提起公益诉讼。基层职能边缘化问题长期难以解决。另一方面，公益诉讼线索来源渠道较少，主要在检察机关自身监督履职中发现，甚少来自于控告、举报，所搜集到的线索也呈零散化、碎片化，难以形成强有力证据。此外线索覆盖面小也是公益诉讼力度不足的原因之一。

四、推动汾河流域法治环境建设的现实对策。

 （一）不断加强刑事司法。近些年来，污染环境、非法采矿等违法犯罪频发。在办理此类案件时，一是要审慎审理案件，准确把握案件性质。如在办理污染环境案件时，需认真区分污染环境罪与投放危险物质罪之间的界限，认识到二罪名在对“危险紧迫性”概念上的不同。污染环境罪更侧重于对自然环境良好发展所产生的破坏，这一种破坏有可能是即时性的，如对河流水质的污染，也有可能是具有“潜伏期”的，如在河流沿岸地区掩埋废弃垃圾、废料等有害物质，这种危害性需要在土壤、水质采样的基础上，进一步作出评估，而投放危险物质罪，既可能发生在自然环境中，也可能发生在社会环境中，相比而言更侧重于对社会公共安全的危害，且其危险状态更具有现实紧迫性，根据现有司法解释，当行为人的行为同时符合两罪的构成要件时，即存在法条竞合情形时，择一重罪处罚。二是要深入贯彻宽严相济的刑事司法政策，落实宽严相济形式司法政策，是当前深化司法体制改革的重要内容之一，在刑事案件办理中要正确认识宽与严之间的关系，正确落实少捕慎诉慎押的刑事司法理念。既要克服一以捕之的重刑思想，也要避免一味从宽的轻刑思想。在河流法制建设过程中，对涉污染环境及非法采矿罪的涉案人员，根据其犯罪情节轻重、认罪悔罪态度、在案件中所起到的作用以及其他从宽情节，及时采取羁押必要性审查，既达到惩罚犯罪，保障人权的作用，又能够化解矛盾，减少司法成本，减少社会对抗，更充分确保办案的政治效果、法治效果和社会效果的统一。

（二）持续加强听证制度。检察听证制度是当前刑事司法政策下一项重要的刑事司法制度，是体现检察机关敢于接受外部监督的一项阳光司法举措，检察听证制度的实施，既为了增强检察机关办案的透明度，切实实现新时代检察工作能力全面稳健提升，让人民群众在每一个案件中都能够感受到公平公正，也是为了通过检察听证，加强河流治理检察监督，让检察听证成为一堂生动普法课，实现办理一案，教育一片的普法效果。在河流法治建设中融入检察听证，是进一步完善河流法制建设的重要一环，在办理流域污染、生态破坏类公益诉讼案件中，由检察机关主导，联合水文、水利、林业等相关部门，举办现场听证，既能够进一步提高听证效果，又能够充分保障人民群众的知情权。听证会既要就案论案，听取各方意见，又要积极湿法说理，促进相关部门、主体达成共识，让检察机关行使权力“看得见”、“摸得着”。

（三）强化检察公益诉讼。环境公益诉讼是检察机关的一项重要检察职能。2021年初被列为“2020年度十大法律监督案件”之首的万峰湖专案，为检察公益诉讼的顺利推进起到了极为重要的参考意义，该案例也成为首次以“一批次一案例”的形式发布的指导案例。万峰湖专案的成功，一是始终坚持以习近平生态文明思想为指引，坚持生态优先，绿色发展的理念，在整个办案过程中始终突出党的领导的重要性；二是注重方式方法，在万峰湖专案办理过程中，专案人员统一思想认识，集中行政资源和各方力量，抽调精干力量充实办案力量，为打开双赢多赢共赢的良好局面做好组织保障，三是秉持慎思慎行态度，深入调研，分析利害，既紧紧围绕万峰湖生态环境治理这一办案中心，又深切关注人民群众急难愁盼的问题，避免一刀切以致未解决问题，先激化矛盾的情况。在这样的前提下，专案人员多次调研，召开座谈会，不断充盈准备工作，致力于形成“共管、共治、共建、共享”的新格局；四是召开检察听证。在检察听证过程中，专案人员邀请专家学者、政府部门、领域代表出席，共商共议，并通过互联网形式直播，以达到更好的听证效果；五是事后督促，不断促进诉源治理，避免治理反弹。万峰湖专案在办理过程中循序渐进，有方法、有谋划，为全国流域治理检察公益诉讼打了样，提供了重要模板。

  （四）不断加大宣传力度。河流流域法制建设要始终坚持为了人民，依靠人民的理念，因此要更进一步发挥人民群众的主体地位。在案件办理中，要坚持惩戒与教育并重。一是要在办理一些涉非法采矿、污染环境类犯罪案件中，在公平公正审理案件的基础上，更应当对涉案人员加强训诫教育，除实现刑事处罚与责令其恢复被破坏的水域环境、缴纳罚款、没收违法所得等行政处罚相衔接之外，也应当责令涉案人员积极做好环境保护的宣传员，以身作则，以身为例，加强宣传河流水域保护；二是结合听证会制度，将听证会开到涉案现场，开到乡镇农村，开到田间地头，以起到更好、更广阔的、更立体的宣传效果，重点攻坚环境保护法治意识薄弱地区，补短板，扬范例，开好每一堂普法课；三是持续推动河流环境保护法治宣传进企业、进社区、进校园、进机关、进农村，特别是加强对一些工业场所、高污染的企业的宣传力度，督促其深刻认识排污行为的违法行为和有责性。检察宣传工作是检察机关工作的重要组成部分，检察宣传要积极借助新闻媒体，形成检媒合理，更好提升检察宣传质效。在做好汾河流域，乃至黄河流域保护检察宣传工作中都需要通盘考虑、将宣传工作做实做细，切勿做表面文章。

汾河流域生态是一个纵贯山西省域，为山西省经济发展提供不竭内生动力的生态系统。加强汾河流域法治建设，打好汾河流域法治研究基础，既是进一步掌握将汾河流域纳入法治轨道的契机，推动汾河流域由“我管”走向“共管”，打开双赢多赢共赢美好局面，也是为整个黄河流域环境法治建设提供“支流”法治理论力量，更好服务大局。在这一过程中，只有不断加强法学理论研究，不断转变司法理念和行政执法方式，才能够真正从体制和机制层面构建流域法治体系。